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追求正义的操守——律师职业的“非道德性”分析/刘英博

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 08:34:15  浏览:9418   来源:法律资料网
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追求正义的操守
——律师职业的“非道德性”分析

吉林大学
经济信息学员2002级
法学三班
刘英博(本科毕业论文)
指导教师:钱大军


引 言
公益与私利,程序与实体,经济与道德,技能与伦理,这些矛盾与范畴在律师的身上交织冲突,使律师职业从一开始就伴随着争论和评价。作为现代法制发展的需要,作为当事人权利实现的有力保障,肩负着维护法律权威和私权利不受侵犯等多重任务的律师,在全心全意维护委托人利益时却在大众看来具有服务于金钱物欲的直接等同性,所以律师的道德状况在大众看来是极为堪忧的。司法实践中,部分律师无视职业道德的约束,违规操作、违法办案,更加剧了大众对律师的反感,这就是大众认为的律师职业的“非道德”的主要原因。然而,本文要讨论的范畴不是大众从这些表面现象分析出的“非道德”,而是由于律师业本身的技术特点和其职业道德的特殊性而产生的“非道德性”——并不是指违背伦理道德,而是与道德存在隔阂或不完全相溶;它的成份也并不是指法律职业的本质性要素,而是附属性、表象性的成份,是不能代表法律职业整体道德的结论。笔者认为,正是这种“非道德性”才体现出律师职业存在的根本价值,同时也是现代法制对律师的根本要求。

一、“非道德性”含义的界定

汉语中的非道德的含义比较笼统,生活中使用的含义多指不道德,和大众坚持的道德是不相符合的、违背的。英语当中,非道德含义因构词不同而含义有别,有两种含义值得注意:一个就是“反道德”(immoral),是指道德上错误的、不以为然的、应受谴责的,而某人负有的道义上的责任, 即指大众所谓“恶”的行为和思想,这是和汉语的意思是一致的;另一种就是“非道德性”(unmoral),它的具体含义是指与道德无关的,不涉及道德的。虽然它们都可以用汉语中的“非道德”来表述,其含义却是大相径庭。笔者认为,律师职业道德并不是大众道德在律师职业领域的具体化;相反,它是指导律师执业的规则性准则,是基于法律的规定而不是以大众道德为基础产生的。因此,“非道德性”作为律师职业道德的表象性、附属性的成分,其涵义并不是指违背大众遵守的伦理道德,确切的讲是建立在第二种含义解释的基础上——与道德存在隔阂或不完全相溶,甚至在很多方面不涉及道德或与道德是完全无关的。

二、探究律师职业“非道德性”的成因

(一)律师职业道德的特殊性体现出其“非道德性”
道德是社会调整体系中的一种调整形式,它是人们关于善与恶、美与丑、正义与非正义、光荣与耻辱、公正与偏私的感觉、观点、规范和原则的总和。 它以人们的自我评价或他人评价的方式为特点调整人们的内心意愿和行为。道德的分类标准有很多,按照富勒的分析,道德可以划分为理想道德和义务道德。前者是人们所追求的现实生活中应当存在的道德状态;而后者其实是要求社会成员为了实现前种道德而产生的道德性义务。把道德规范的内容进行分析,还可以做出价值、原则、规则和感受及态度四种层次的划分。义务道德主要体现为规则和原则,而因何产生这种义务、这种义务的正义性体现主要由价值和感觉及态度这两个因素左右。不难看出,律师职业道德在道德分类中是一种义务道德,即如果有人达到这样的标准不会受到赞扬,但如果违背了则要受到斥责或惩罚。所以,律师职业道德不是大众遵守的道德。在我国法制土壤和法律研究都不丰富的情况下,相当一部分人认为大众道德和律师职业道德的是一般与特殊、整体与部分的关系。这其实并不正确,准确的表述可以借助于数学的定义:律师职业道德和大众道德只是两个有相交部分的不同集合。
由于律师职业道德不同于大众道德,因此二者的关系是既有联系又有区别的。联系之处在于律师职业道德的部分内容和大众道德的要求是基本一致的,在2001年11月26日中华全国律师会修订的《律师职业道德和职业纪律规范》第二章中明确列举了律师应当遵守的九条总则性职业基本准则。分析九条条文的罗列,其中体现的根本目的在于要积极维护律师的声誉,全面提高律师队伍道德建设水平,规范律师执业行为,保障律师切实履行对大众和社会承担的使命和责任。通过条文的表述和认识,我们不难看出本规范要求律师在全社会中应当率先遵守法律法规,维护民众的权利,保障司法公正,成为一般大众的楷模,其原因在于:(1)律师职业的工具就是法律,职业的根本依据是法律;(2)律师集团的构成上多数都是高级知识分子,比普通群众更加熟悉法律和道德;(3)律师的职业决定了他们要和大众广泛接触,天然负有为其解决疑难、排除干扰、享受法律上的权利的义务。从这个层面上看,律师职业道德仅是通常所说的大众道德一部分,并不存在特殊性。
律师职业道德的特殊性主要体现在其和大众道德的区别之处,这是律师职业道德的重要组成部分,也是不易为大众所理解接受的。例如:律师要为当事人保守秘密;以无罪的基础为犯罪嫌疑人辩护;以保护己方当事人的利益为优先等等,这些情况恰恰和大众道德的标准难以达成共识。因为在这个价值取向上,律师职业道德的要求主要偏重于对己方当事人利益的保护;而对对方当事人和社会整体利益的追求却是次要的。此外,大众产生误解的原因还在于没有完成法制观念从传统到现代的转型。中国古代的儒家文化是一种特别注重伦理秩序和信念的体系,强调个体人格的发展同宗族社会伦理要求协调一致,它更追求实质的公正,排斥法律形式主义,进而导致大众对法律的不信任,动摇法律在国家的统治地位。现代律师的作用突出表现在打破这种看似协调公正的实质正义,而为个体独立的人格发展创造环境,并运用法律形式主义来维护这种独立的、富有理性的法律关系。
(二)律师职业技术使其职业道德体现出“非道德性”
1、律师职业拥有理性的法律思维方式
法律运行的特点是在最大程度上排斥感情的冲动和任何恣意的决定。相对于其它社会规范的区别体现为内在的、强制性的理性因素。无论行为、结果及因果关系如何组合构成,都会发生相应的法律后果。法律后果的发生往往不以人的意志和情感为转移,正是这种理性因素的存在使得法律可以适应复杂多变的现实生活。作为法律职业团体的一员,律师并不拥有该团体的所有思维方式,由于制度设计的目的、律师在程序中所体现的作用和所代表的利益等因素,律师拥有如下的思维方式:(1)依靠法律程序为思考设定框架。程序对于律师来说是至关重要的,因为律师介入案件,对案件思考,参与案件的审理,为当事人的利益奋斗,这所有的诉讼活动都要按法律程序进行;违反了程序的规定,律师的行动就是违法的、无效的。法律程序一开始就通过当事人的委托,代理或辩护关系的确定等程序为律师选定了阵营,他的思考方向、利益选择就随之确定,还要亲自参与案件审理的“过程”为当事人利益奋斗。因此,法律程序就首先作为一个框架确定了律师是一方利益的代言者这一确定的思维方向,成为律师参与诉讼活动的指南。(2)思维保守,不轻易应承案件的成败。律师的职责就是替当事人说话,而不是越俎代庖替法官作出判决。有些当事人出于各种目的想预知案件的结果,在咨询律师的时候要求其对案件的结果作出预测。律师没有审判权,案件的审理也不是依照个人的意愿进行,审理的过程充满了未知的变数,虽然律师会做出分析,但决不会随意应承胜败。这样才是真正的对得起当事人的委托而不是盲目的吹嘘。至于有些律师在接案时就说“我一定能打赢”这样的话,其实是过分夸大了自己的能力,追求的是其个人的而不是委托人的利益,这是突破了职业道德底线的违规行为。(3)注意逻辑推理和证据的堆砌,慎重对待感情因素。“情”、“法”是相对的概念。虽然法律思维并不绝对排除感情因素,但却与其有着严格的界限。律师的任务就是充分运用法律思维、运用证据、分析法理,构成严密的逻辑思维体系,作出理性的判断,让案件的结论经得住推敲,让人信服。虽然法律人也有感情,但是会在法律规则的范围内,在法律术语的承载下谨慎的斟酌涉及感情的问题。(4)追求法律证明的“真”。现实生活中的“真”是绝对的真,是客观事物反映的不以人的意志为转移的真实情况。法律的“真”指通过法律思维将事实在证据的基础上,在法律的框架内还原。当然,有时这种还原可能还给事实一个本来面目,但律师最终所追求的还是符合法律要求的,通过有效证据支持的“重构的事实”。
2、律师职业道德和法律保持高度一致
虽然在高教社出版的大学法律专业教材中只有刑法学提到了“以事实为依据,以法律为准绳”的原则,但在我国司法界的各个运行环节这都是一条“放之四海而皆准”的真理。因此律师执业的唯一标准只能是法律,也可以说是律师职业道德和大众道德标准差异的最根本原因。
想要真正理解律师职业道德的标准就要对法律、道德这两种不同的社会规范加以甄别。首先,两者表现形式是不同的。道德以社会意志的形式出现,法律以国家意志的形式出现。为了使法律更加易于遵守和操作,法律规范的构成较之道德规范更加明确、精确和严密。其次,违反规范的后果不同。违反了道德无需任何特定组织和特定程序的认定,人们就可以把违反道德的人和道德制裁直接相连,这说明用道德调节的方法是灵活的、普通的;法律相对与道德有明确的程序性和确定性,违反法律,追究责任一定要通过严格程序和法庭审理,用一句经典的法谚来表达就是“法无明文规定不为罪”。再次,调整人们的行为的方式也是二者的区别所在。道德的特点是通过单一的义务要求来调整人们之间的关系,而法律却是以权利为本位,以权利义务双向为纽带调整人们的行为。最后,调整的对象和调整体系不同。法律较之道德以更加严谨的的法律结构来调整人们的行为,对其内心的动机却不慎注重;道德偏重要求人们内心良善以达到行为合法。以上四点构成法律和道德间的不协调:合法的不一定合理,合理的也不一定合法。律师执业绝不可能和法律相抵触,尽管合乎道德的东西可能是合法的,但合乎律师职业道德的决不会是违法的。
真正区别法律和道德是不可能的,两者的阶级基础都决定了他们的社会阶级本质和服务的方向是共同的。法律贯穿道德的精神,道德对法律产生公正性和公正程序的评价;道德保持法律的伦理方向,法律则促进道德的完善。即便如此,律师在工作中坚持的永远是法条主义而非大众道德。如果把拥有良好的大众道德说成是拥有社会正义感的话,那么无疑律师职业道德的要求在某种程度上抑制了这种正义感,也就是说这种抑制让大众对律师所遵守的道德标准产生了较深刻的误解。
(三)正当程序伦理使律师职业体现出“非道德性”
律师职业道德来源于律师职业的专门逻辑,包括两部分:一是前文论述的律师职业的“技术理性”,即律师特有的知识体系和技能思维方法;另一部分就是律师职业道德中的程序性伦理,这不但使律师职业道德和大众道德相区别,而且也是和其他法律工作者职业道德的区分所在。律师职业特殊的道德要求是表现律师职业道德的个性方面的那些内容,因为它们主要表现在法律程序中,律师职业道德的绝大部分内容都与法律程序有关,所以我们称之为“律师在法律程序内的伦理”,亦可简称“程序伦理”。程序伦理 是律师职业道德特殊性的主要构成部分。
1、正当程序是现代法律的精髓
1354年,英王爱德华三世第二十八号法令第三章规定:“不依
正当法律程序,不对任何人(无论其财产和社会地位如何)加以驱逐出国境或住宅,不得逮捕、监禁、流放或者处以死刑。”①这被认为是现代所说的“正当程序”条款的出现。“正当法律程序”这个完整的法律术语最早见于1692年马萨诸塞州的一部制定法。麦迪逊在起草《权利法案》初稿时就用了“正当法律程序”一词。此后的美国宪法第5条、第14条修正案以正当程序原则来直接规制州政府、州政府官员和地方政府的司法行为。自此,正当法律程序原则就成为了英美法律中关于程序的最高原则。可以说,作为一条法律原则,它奠定了英美法的程序法律基础。
社会生活的变化往往引起法律的变动,但随着资本主义在全世界确立的几个世纪以来,正当程序原则相对于其它法律原则的变化却几乎是静止的。这是因为它既有工具性价值,又有目的性价值。美国人威廉•道格拉斯认为:“权利法案的大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。” 正当程序可以促进自由以及赋予公民自愿选择的自由;它有利于社会的秩序的稳定,有利于文明的解决冲突;它还可以保证法律运行的参与性、合法性。可以说正当程序原则不仅对法律,而且对社会民主政治的确立和完善都起到了推动作用。
2、 正当程序对律师的重要作用
律师介入案件的途径只有一种:通过程序,接受委托人的委托(或接受法庭的指派)。因此法律程序对律师来说意义重大:首先,律师的代理人资格是通过当事人经法律程序授予的,开展工作的前提是委托人委托的存在。第二,代理和辩护关系也是通过法律程序确定的。律师的权利基本上都是程序性的:代理当事人出庭、代理其答辩、代理其调查取证等;而真正关系到当事人权利义务变动的实体性权利,除了有特别授权外律师都无法行使。第三,律师进行诉讼活动要遵守国家的程序法律。从律师接受案件开始,到出席庭审、行使权利,最后到案件的结束,这整个的过程律师都在程序规定的范围内活动。最后,程序设计的目的要求律师要严格在程序框架内发挥作用。现代法律理念认为追求程序正义的重要性等同于实体正义。有些制度的设计使得律师比当事人更容易把握案件的进程,比如对抗制的诉讼制度和在公诉案件中被告人权利的保护,这些都是非律师不能行使的。因此,正当程序的出现给了律师更大发挥作用的空间,对于律师来说,尊重程序,严格依照程序的“程序伦理”就必然构成律师职业道德重要的组成部分。
“程序伦理”使律师的法律思维方式表现得更具程序性特点,体现为:(1)程序分化导致角色的特定。一场诉讼从开始就要为每个参加人确定位置,律师的位置由于遵从程序的选择而确定下来,同时也为律师确定了相应的心态。他不会因被害人的悲惨遭遇而心痛,或因被代理人的发指行为而愤怒继而倒戈;更不会以中立的姿态如法官般超然于案件之外。相反,他会坚定地站在被代理人利益的立场上为其辩护,为其争取合法权利。(2)有意识的思维阻隔。在现代法制中,程序在案件的审理中起到了至关重要的作用。律师在介入案件的时候,往往如外科医生手术一样,依程序对案件进行剖析,使人感觉理性的冷酷扑面而来。这冷酷的目的为的就是要淡化论证过程中得出的先入为主的结论,利用程序性思考强迫自己将真理观和正义观束之高阁。(3)鲜明的形式理性。律师在法庭上的工作是摆事实、讲道理,更确切地讲是摆证据、讲法理。一名成熟的职业律师往往会保持平和的心态,在诉讼过程中排除意气用事,通过形式化、专业化的法言法语把所有的喜怒哀乐都凝结到程序进行的辩论、推理、证明和决定之中。
程序伦理可谓律师职业道德的重要立足点。律师之所以能发挥作用,就在于律师能够在法律程序的运行中通过对法定事实的认定、法律的选择适用、当事人权益的主观表达对法官、检察官的判断产生很大的影响。 目的在于使法官的判决最有利于己方,使当事人的合法诉请得到最大限度的实现。因此,律师给人的印象是特别注重程序性的、形式性的东西,过分注重“细枝末节”。
3、 律师坚持特殊的程序伦理以追求程序正义
相对于程序正义的普遍可适用性,实体正义不能用一个皆可适用的标准来确立,不同的人基于不同的利益立场,会对同一种实体正义作出或许完全迥异的解读:法官追求一种“违者必究”、“不枉不纵”、“罪罚相适应”的公平正义;检察官追求力使作奸犯科者在法庭上无以遁形,使之最终得到应有的惩罚。然而,律师在追求实体正义的过程中却很难有划一的标尺。因为他们的角色只是一种知识服务者,他们的利益立场因自己雇主的不同而有所变化。 如果当事人确实应受到正义支持,那律师当然是正义的代言人;相反,如果当事人恰恰应受到正义谴责的时候,律师是否还该站在正义的一方坚持实体正义?基于前文论述可得出否定的结论。那么,律师是否就因此具有了对正义置之度外的正当理由呢?显然,所有人都没有这种特权,否则他将无法在社会中生存。
基于这样的认识,笔者认为,律师对于正义的维护主要是在程序伦理的指导下,严格遵循自己的职业程序规则,在这个大前提下满足对实体正义的追求而不是苛求。因此,律师职业就产生了不同于其他法律人的“非道德性”:首先,典型的例子是律师可以为有罪的被告人作辩护,借用著名法理学家朗.L.富勒的话可以清楚的表述这个问题:
在一件刑事案件中,律师替一个他明知有罪的人辩护是完全妥当的。非但如此,而且律师还可以收取费用,他可以出庭替一个他明知有罪的人辩护并接受酬劳而不感到良心的谴责,假如被告所请的每一位律师都因为他看上去有罪而拒绝接受办理该案件,那么被告就犹如在法庭之外被判有罪,因而得不到法律所赋给他的受到正式审判的权利。……假如他因为认为一个诉讼委托人有罪而拒绝替他辩护,那么他便错误地侵占了法官和陪审员的职权。
其次,律师还要为当事人保守秘密以保障其诉权,这是基于职业道德和双方契约的双重要求。在这个问题上,律师可以分为两种人:一种人保守当事人的秘密,绝不会主动向对方或法庭提供对自己当事人不利的证据;另一种则会在发现自己的当事人确实应受惩罚之时倒戈相向。后者一定会得到大众的欢呼,但前者却是现代对抗制度下当事人真正需要的。最后,出于对当事人利益的保护和程序的要求,律师往往要独立办案,不得和法官、检察官等非正常接触,犹如“独行侠”游离于生活之外;而对于需要调查取证或有关于案件审理的活动,律师却又全力参与,和与案件有关的人广泛接触。此时大众就会担心律师的活动会影响到法官的判断力,这是基于媒体报道的律师违规行为等表面现象作出的冲动臆想。律师如果做出了违法的行为,当然也突破了职业道德的底线,从职业内部的角度专业评判,这和本文的“非道德性”是有本质区别的。

三、对律师职业“非道德性”的评述

(一)律师职业的“非道德性”的积极作用
1、律师职业的“非道德性”有利于促进社会正义
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关于印发《新闻出版署直属事业单位国有资产管理(试行)办法》的通知

新闻出版署


关于印发《新闻出版署直属事业单位国有资产管理(试行)办法》的通知
1996年10月14日,新闻出版署

各直属事业单位:
现将《新闻出版署直属事业单位国有资产管理(试行)办法》印刷发给你们,请遵照执行。在执行中有何问题,请及时报告我署。

新闻出版署直属事业单位国有资产管理(试行)办法

第一章 总 则
第一条 根据国家对事业单位资产实行国家统一所有,政府分级监管的管理体制,为加强我署直属事业单位国有资产(以下简称事业资产)管理,特制定本管理办法。
第二条 事业资产,是指由事业单位占有、使用,在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。事业资产包括:国家拨给事业单位的资产,事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。事业资产的表现形式为:流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其它资产。
第三条 事业资产管理的主要任务是:建立和健全各项规章制度;明晰产权关系,实施产权管理;保障资产的安全和完整;对资产进行合理配置,使之充分、有效地使用;对经营性资产实行有偿使用并监督其实现保值增值。
第四条 事业资产管理的内容包括:产权登记、界定、变动和纠纷的调处;资产的使用、处置、评估、统计和监督。

第二章 事业单位职责
第五条 各事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施监督管理,履行以下职责:
一、根据国家有关国有资产管理的规定,结合本单位的特点,制定并组织实施本单位的国有资产管理具体办法;
二、负责资产的帐、卡管理;
三、负责资产的清查、登记、统计报告及日常监督检查工作;
四、负责办理资产的调拨、转让、报损、报废等报批手续;
五、负责资产的合理配置,以及设备采购、验收入库、维修保养和基建竣工验收等日常管理工作;
六、负责对拟开办的经营项目进行论证,履行非经营性资产转经营性资产的申报手续,并对投入经营的资产实施监督管理;
七、向主管部门负责,并报告工作。

第三章 产权登记
第六条 事业资产产权登记,是国有资产管理部门代表国家对事业资产进行登记,依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位占有、使用国有资产的法律行为。
第七条 凡占有、使用国有资产的事业单位,不论其是否纳入预算管理,实行何种预算管理形式,都必须经主管部门向国家国有资产管理局申报、办理产权登记手续,领取由国家国有资产管理局核发的《国有资产产权登记证》。
第八条 事业资产产权登记分为设立产权登记、变动产权登记和撤消产权登记。
一、设立产权登记,适用于新成立的事业单位。该单位应在主管部门批准正式成立后三十日内,向国家国有资产管理局申报、办理产权登记手续,并提交下列文件、证件及有关资料:
(一)批准设立的文件;
(二)国有资产总额及来源证明;
(三)已办理的土地证、房产证复印件;
(四)其它文件、资料。
二、变动产权登记,适用于事业单位发生分立、合并、改制和隶属关系、单位名称、地址、单位负责人变动等情况。该单位应在主管部门批准后三十日内,持原《国有资产产权登记证》和有关文件、资料,到国家国有资产管理局办理变动产权登记手续,换领《国有资产产权登记证》。
三、撤消产权登记,适用于撤消、被合并后终止活动的事业单位。该单位应在主管部门批准后三十日内,到国家国有资产管理局办理撤消产权登记手续,并提交下列文件、证件及有关资料:
(一)批准撤消的文件;
(二)终止财务决算报告及编制说明;
(三)资产清查报告书;
(四)国有资产管理部门下达的资产评估结果确认书;
(五)资产处置请示及国家国有资产管理局和财政部的批复文件;
(六)原《国有资产产权登记证》;
(七)其它文件、资料。
四、事业资产产权登记实行年度检查制度,每年进行一次,由事业单位填报《国有资产产权登记证》年度检查表,并提交本单位年度财务决算报表、国有资产增减变动审批文件及其它有关资料,经主管部门审查后,报国家国有资产管理局核验。
第九条 事业资产产权登记的主要内容:
一、单位名称;
二、住所;
三、单位负责人;
四、预算管理形式;
五、主管部门;
六、单位资产总额;
七、国有资产总额;
八、负债总额
九、其它。
第十条 事业资产产权登记的主要程序:
一、单位持有关文件、证件及资料,向国家国有资产管理局申领或换领《国有资产产权登记证》,并填写有关栏目;
二、将填好的《国有资产产权登记证》报主管部门审查并签署意见;
三、持经主管部门审核后的《国有资产产权登记证》到国家国有资产管理局办理审定手续。
四、国家国有资产管理局对审查合格的事业单位,办理有关《国有资产产权登记证》事宜,依据审定的设立情况予以核发,依据审定的变动情况予以换发,依据审定的撤消情况予以收回,依据年度检查情况签署产权登记检查意见。
第十一条 各事业单位应妥善保管本单位产权登记证、表,建立事业资产产权登记档案。

第四章 资产使用
第十二条 事业单位要认真做好资产的日常管理工作,建立健全管理制度,将资产管理的责任落实到人。
第十三条 事业单位对所占有、使用的国有资产要定期清查,做到帐帐相符、帐卡相符、帐实相符。
第十四条 事业单位要优化资产配置,做到物尽其用,对于长期闲置不用的资产应上报主管部门。主管部门经与国家国有资产管理局、财政部协商后可将其进行调剂处置。拒绝调剂处置的单位,主管部门有权对其缓拨或停拨有关经费。

第五章 非经营性资产转经营性资产
第十五条 非经营性资产是指事业单位为完成国家事业发展计划和开展业务活动所占有、使用的资产。经营性资产是指事业单位用于从事生产经营活动的资产。非经营性资产转经营性资产是指事业单位在保证完成本单位正常工作前提下,按照国家有关政策规定,将非经营性资产转作经营使用的一种经济行为。
第十六条 非经营性资产转经营性资产的主要方式:
一、用非经营性资产作为初始投资,在工商行政管理部门领取《企业法人营业执照》,兴办具有企业法人资格的经济实体;
二、用非经营性资产进行对外投资、入股、合资、合作、联营;
三、用非经营性资产作为注册资金,在工商行政管理部门领取《营业执照》,兴办不具有法人资格的附属营业单位;
四、用非经营性资产对外出租、出借;
五、经国有资产管理部门和财政部门认可的其它方式。
第十七条 以下资产不得转作经营性使用:
一、国家财政拨款;
二、上级补助;
三、维持事业正常发展,保证完成事业任务的资产。
第十八条 非经营性资产转经营性资产的审批程序:
一、单位申报。事业单位将非经营性资产转作经营,要符合国家法律、法规和政策,进行可行性论证,向主管部门提出申请,填报《非经营性资产转经营性资产申报审批表》。
办理申报手续时,须提交以下文件、证件及有关材料:
(一)向主管部门申请报告;
(二)可行性论证报告;
(三)拟开办经济实体的章程;
(四)投资、入股、合资、合作、联营、出租、出借的意向书、草签的协议或合同;
(五)拟投出资产的清单;
(六)近期财务报表;
(七)《中华人民共和国国有资产产权登记证(事业单位)》;
(八)其它需提交的文件、证件及材料。
二、主管部门审核。主管部门对单位申报的项目进行审查,核实资产,并出具下列文件、材料:
(一)对申请报告的批复;
(二)法人代表任命书;
(三)对申报单位所提供文件、材料的审查意见;
(四)其它需要出具的文件、材料。
三、国家国有资产管理局批准。国家国有资产管理局根据申报单位和主管部门提供的文件、证件及材料,审批非经营性资产转作经营使用的行为,出具批复文件。
第十九条 非经营性资产转经营性资产,在经过主管部门审核同意后,必须按照《国有资产评估管理办法》进行评估,核定其价值,作为国家投入的资本金,并以此作为该单位占有、使用这部分国有资产的保值、增值考核基础。
第二十条 对事业单位非经营性资产转经营性资产,坚持有偿使用原则,以实际转作经营的国有资产总额为基数,按季(年)度收取一定比例的国有资产占用费,并承担该部分资产的安全完整和保值增值的监督责任。
第二十一条 事业单位对转作经营的资产要建立专项管理制度。
一、专项登记。建立转作经营资产的台帐,如实登记和反映转作经营资产的数量、价值、投资形式、投入单位的名称等;
二、专项考核。建立经营性资产管理考核的指标体系,对投出资产的经营和收益分配进行严格考核和监督检查。
第二十二条 事业单位非经营性资产转作经营,其资产的国家所有性质不变,不得用国有资产开办集体性质的企业。
第二十三条 主管部门对在申办非经营性资产转经营性资产过程中,违反有关规定的单位及个人将进行严肃处理,构成犯罪的,移交司法部门追究其法律责任。对用非经营性资产转作经营性使用,不履行报批手续的单位,不予办理产权登记和年检,按违反财经纪律进行处理,并收缴其投出方的资产及所得收益。
第二十四条 事业单位创办的具有企业法人资格的经营性企业,按照《国有企业财产监管条例》实施监管。

第六章 资产处置
第二十五条 事业单位国有资产的处置,是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或注销产权的一种行为。包括:无偿调出、出售、报废、报损等。
一、无偿调出,指国有资产在不变更所有权的前提下,以无偿转让的方式变更国有资产占有权、使用权的资产处置。
二、出售,指国有资产以有偿转让的方式变更所有权或占有权、使用权、并收取相应处置收益的资产处置。
三、报废,指经科学鉴定或按有关规定,已不能继续使用,必须进行产权注销的资产处置。
四、报损,指对发生的国有资产呆帐损失、非正常损失等,必须按有关规定进行产权注销的资产处置。
第二十六条 事业单位处置资产,必须严格按照以下规定执行:
一、单价在5万元以下的仪器设备由各单位审批处置;
二、单价在5万元以上(含5万元),20万元以下的仪器设备报主管部门审批;
三、单价在20万元以上(含20万元)的仪器设备及所有房屋建筑物、土地、车辆均须报主管部门审核,并由主管部门上报国家国有资产管理局会同财政部审批。
第二十七条 事业单位在处置权限以外的资产时,应向主管部门提交申请处置国有资产的报告,填报《事业单位国有资产处置申报表》,并根据不同情况提供下列文件、证件及资料:
一、资产价值的凭证。如购货单(发票、收据)、工程决算副本、记帐凭单影印件、固定资产卡片等;
二、资产报废的技术鉴定;
三、评估机构出具的有关资产评估文件;
四、报损资产的名称、数量、规格、单价、损失价值清册,以及鉴定资料和对非正常损失责任者的处理文件;
五、提交单位领取的《中华人民共和国国有资产产权登记证(事业单位)》。
第二十八条 事业单位无偿调出、报废、报损资产,可凭核准部门的《事业单位国有资产处置批复书》,调整有关资产、资金帐目。
事业单位出售资产,须对该资产进行评估,申报单位凭不低于《批复书》所列经核准部门确认的“评估底价”的实际交易价格调整有关资产、资金帐目。
第二十九条 事业单位国有资产处置收入,包括出售收入、报废、报损残值变价收入,均为国家所有,由单位按财政部门的有关规定管理使用。

第七章 档案管理
第三十条 为加强和完善国有资产管理,保障国有资产的安全、完整,各事业单位必须建立国有资产档案管理制度,并结合实际情况制定本单位的国有资产档案管理办法。
第三十一条 国有资产档案管理的主要内容包括:
一、经审定的各类国有资产产权登记证;
二、有关部门或单位批准单位设立、变更、终止的文件;
三、国有资本金数额及来源证明;
四、单位章程副本;
五、经有关部门审核认定的单位年度财务决算和报告书;
六、经国有资产管理部门确认的国有资产评估报告书;
七、经有关部门审核的单位终止财务决算及财产清查报告书;
八、经工商行政管理机关批准的单位名称、住址、法人代表等文件或上述事项变更后的批件;
九、国有资产经营年度报告书;
十、产权登记汇总表、总结报告及载有上述信息的计算机软件;
十一、境外国有资产产权证明;
十二、境外以个人名义持有国有资产的声明书等明确产权归国有的法律文件;
十三、对外投资的依据,在合资、合作、联营过程中的审批文件、协议、合同、章程、资金(资产)划拨的原始凭据(影印件);
十四、对外投资的分析报告及投资效益的回收记录;
十五、国有资产管理所需要的其它具有保存价值的资料。
第三十二条 各单位要实行档案专人负责制,并按照产权管理,投资管理,合资、合作、联营管理,出售、报损、报废管理等不同管理形式分别进行归档。

第八章 资产报告制度及实施
第三十三条 事业单位对所占用的资产,要严格按照国家国有资产管理局规定的报表格式及内容按期做出报告,上报主管部门审核。
第三十四条 事业资产的占有、使用单位,有下列行为之一的,主管部门有权责令其改正,并追究主管领导和有关人员的责任:
一、资产管理不善,造成重大流失的;
二、未如实进行产权登记、填制资产报表、隐瞒真实情况的;
三、擅自转让、处置资产和用于经营投资的;
四、弄虚作假,以各种名目侵占资产和利用职权谋取私利的;
五、对用于经营投资的资产,不认真进行监督管理,不履行投资者权益、收缴资产收益的。
第三十五条 各事业单位违反本规定,情节严重,造成资产大量流失,构成犯罪的,由主管部门移送司法机关依法追究有关人员刑事责任。

第九章 附 则
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
第三十七条 本办法由新闻出版署计划财务司负责解释。


黑龙江省政府信息公开规定

黑龙江省人民政府


黑龙江省政府信息公开规定


黑龙江省人民政府令
第 7 号



  《黑龙江省政府信息公开规定》业经2005年12月29日省人民政府第三十一次常务会议通过,现予公布,自2006年4月1日起施行。

  省 长 张左己

  2005年12月30





第一章 总 则

  第一条为了规范政府信息公开工作,建立公开透明的行政管理体制,保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权,监督政府机关依法履行职责,根据法律、法规和国家有关规定,结合本省实际,制定本规定。

  第二条本规定所称的政府信息,是指政府机关在履行行政管理职责或提供公共服务过程中产生、掌握的文件、数据、图表、程序、条件、标准、要求等信息。

 

  本规定所称的政府机关,是指各级人民政府(含其派出机关)及其工作部门(含其派出机构)、实行垂直领导的行政执法机关,包括其他依法行使行政职权或提供公共服务的组织。

 

  本规定所称公开,是指向政府机关内部以外的社会公开。

 

  第三条本省行政区域内的政府信息公开活动,适用本规定。

 

  第四条除依法不予公开的政府信息外,凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息,均应当予以公开。

 

  第五条政府机关应当依法履行公开政府信息的义务。

 

  公民、法人和其他组织有获取应当公开的政府信息的权利。

 

  第六条政府信息公开应当遵循合法、及时、真实、全面、公平和便民的原则。

 

  第七条各级人民政府的办公部门是政府信息公开工作的主管部门,负责组织实施本规定。

 

  政府机关指定的机构负责本机关的政府信息公开工作。

 

  第八条各级人民政府应当建立政府信息公开联席会议制度。联席会议由政府办公部门、信息产业部门、政府法制机构、监察部门等有关政府机关组成,负责研究、协调、解决政府信息公开过程中的重要问题。

 

  第九条各级人民政府应当将政府信息公开所需经费纳入年度财政预算,保障政府信息公开的正常活动。

 

  第十条政府机关根据本规定提供政府信息,不得收费。法律、法规、规章另有规定的除外。





第二章 公开范围



  第十一条政府机关应当确定本机关负责公开的政府信息的范围和内容,并主动公开下列政府信息:

 

  (一)管理规范与发展规划

 

  1、经济、社会管理和公共服务中涉及的法律、法规、规章和规范性文件;

 

  2、经济、社会管理和公共服务的发展战略、综合发展规划及其实施情况;

 

  3、城镇建设规划、土地利用规划等各类专业规划及其执行情况。

 

  (二)与公众密切相关的重大事项

 

  1、政府机关重大事项决策及其实施情况;

 

  2、影响公共安全、公民人身和财产安全的疫情、灾情、食品安全、治安或刑事案件、交通事故等重大突发事件的预报、发生与处理情况;

 

  3、土地征收、征用和经营性土地使用权出让、探矿权和采矿权出让、国有企业产权处置和交易情况;

 

  4、教育、文化、民政、卫生、劳动与社会保障、扶贫等社会管理事务或公共服务项目的标准、条件及实施情况;

 

  5、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况;

 

  6、经济适用住房的建设和销售、廉租房的建设和租赁等情况;

 

  7、行政许可(审批)事项的设定、调整、取消以及办理行政许可(审批)事项的依据、条件、程序、要求及结果;

 

  8、税收的依据、标准和征管情况;

 

  9、收费、收取基金、行政处罚的依据、标准、范围、程序以及有关费、款的收缴、使用情况;

 

  10、旅游风景区、供水、供电、供气、供热、有线电视、邮政、通信、公共交通等公共服务设施或项目的定价、价格调整情况;

 

  11、税费减免、补贴等有关优惠政策及其落实情况。

 

  (三)公共资金使用和监督

 

  1、政府投资的城镇基础设施和房屋建设项目的公开招标、中标及验收情况;

 

  2、政府集中采购目录和政府采购限额标准、公开招标公告、受理政府采购投诉的联系方式及投诉处理决定、供应商不良记录名单、政府采购招标业务代理机构名录等情况;

 

  3、政府投资建设的公益事业项目的立项、投入、验收等情况;

 

  4、政府机关掌握的资金、项目、指标的分配、使用、落实等情况;

 

  5、政府财政预算、决算和执行情况。

 

  (四)政府机构和人事

 

  1、政府机关的机构设置、职能、权限、办公地点、联系方式、主要领导的职责及调整、变动情况;

 

  2、公务员、其他履行公共事务管理职能的工作人员的招考录用、聘用以及军转干部、退伍士兵安置、毕业生就业、人才引进的依据、标准、条件、程序、要求和结果。

 

  (五)法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。

 

  法律、法规、规章对前款事项的公开另有规定的,从其规定。

 

  第十二条公民、法人或其他组织申请公开本规定第十一条未列明的其他政府信息,政府机关应当依照申请向公民、法人和其他组织予以公开。法律、法规、规章规定不予公开的信息除外。

 

  第十三条对涉及公民、法人和其他组织的重大利益,或者有重大社会影响的事项,政府机关在决策前应当将草案向社会公开,并在充分听取公众意见的基础上作出决定。

 

  第十四条应当予以公开的政府信息含有不予公开的内容,但能够区分处理的,政府机关应当提供可以公开的内容。

 

  第十五条对于尚未确定是否属于国家秘密范围的政府信息,应当暂缓公开。待依法对其性质予以认定后,再决定予以保密或公开。

 

  第十六条政府机关表明某项政府信息是否存在,可能会导致不应公开的政府信息泄露的后果时,政府机关可以对该信息的存在与否不予确认。

 

  第十七条政府信息涉及下列内容的,不予公开:

 

  (一)国家秘密和法律、法规、规章规定的工作秘密;

 

  (二)依法受到保护的商业秘密;

 

  (三)依法受到保护的个人隐私;

 

  (四)正在调查、讨论、审议过程中的政府信息公开后可能影响国家利益、公共利益的;

 

  (五)法律、法规、规章规定只限于在政府机关内部公开的事项,不在政府机关以外公开;

 

  (六)法律、法规、规章规定不予公开的其他政府信息。

 

  第十八条本规定第十七条第二、三项所涉及的政府信息,有下列情形之一的,可以不受不予公开的限制:

 

  (一)公民、法人或其他组织同意公开的;

 

  (二)公开该信息所涉及的公共利益明显超过可能造成的损害的,且不违反法律、法规和规章规定的。

 

  本规定第十七条第四项所涉及的政府信息,如果有明显的公共利益并且公开不会造成国家利益实质性损害的,政府机关可以决定予以公开。

 

  第十九条县级以上人民政府的办公部门应当会同本级保密工作部门依法对本级政府机关产生的保密信息进行经常性清理和鉴定,对不需要继续保密的,应当及时按程序进行解密,并按程序予以公开。



第三章 公开形式

 

  第二十条公开政府信息,可以采取以下一种或几种形式予以公开:

 

  (一)政府机关网站、政府公报;

 

  (二)报纸、广播、电视等媒体;

 

  (三)政府信息公开栏、信息查询点、电子屏幕、电子触摸屏、永久性揭示板等;

 

  (四)便民手册、服务指南、公告或通告;

 

  (五)新闻发布会;

 

  (六)政府在档案馆设立的现行文件查阅中心;

 

  (七)其他便于公众知晓的形式。

 

  第二十一条各级政府机关应当建立和完善新闻发言人制度。新闻发言人可以代表本机关依法向社会发布政府信息。

 

  第二十二条政府机关应当编制本机关的政府信息公开指南,明确申请公开的具体程序,并将本机关负责政府信息公开事务的机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱向社会公开。

 

  第二十三条政府机关应当编制属于本机关公开范围的政府信息目录。政府信息目录应当记录政府信息的名称、索引、基本内容的简单描述及其产生日期、查询途径等。

 

  政府信息目录涉及的内容发生变化的,目录编制机关应当及时更新。

 

  第二十四条政府机关应当建立政府信息公开档案,对已公开的各种信息资料立卷归档,供公众查阅。

 

  公民、法人和其他组织查询已公开过的政府信息时,政府机关不得拒绝并应为其查询提供方便。

 

  有关政府信息资料已按规定移交有关部门的,政府机关应告知其查询的方式和途径。





第四章 公开程序

 

  第二十五条政府机关应当建立政府信息公开审核制度,并按照下列程序办理:

 

  (一)需要以各级人民政府名义公开的事项,由政府办公部门提出意见,报本级人民政府主要负责人审定后公开;

 

  (二)需要由政府所属部门或实行垂直领导的行政执法机关公开的事项,由该部门或机关提出意见,经部门或机关主要负责人审定后公开,并报本级政府办公部门备案;

 

  (三)需要由其他依法行使行政职权或提供公共服务的组织公开的事项,由该组织提出意见,经本组织主要负责人审定后公开,并报本组织的主管部门备案。

 

  政府机关对公开事项进行变更、撤销或终止,应当按照前款规定进行审核备案,及时告知公众并作出说明。

 

  法律、法规、规章规定应当由有权机关公开的政府信息,其他机关不得擅自公开。

 

  第二十六条政府机关应当保证其发布政府信息的及时性和有效性。

 

  属于应当主动公开范围的政府信息,政府机关应当在信息发布后15个工作日内公开。因法定事由不能按时公开的,待原因消除后立即公开。

 

  第二十七条依据本规定应当主动公开的政府信息,内容发生变化的,相关政府机关应当在5个工作日内在有关载体上予以更新。

 

  第二十八条公民、法人或其他组织依据本规定申请公开政府信息,应当采用信函、电报、传真、电子邮件等方式向政府机关提出申请。

 

  采取书面方式确有困难的,可以采取口头方式申请,口头申请的,政府机关应当做好记录。

 

  申请书应当包括申请人的姓名或名称、身份证明、通信地址、联系方式及申请时间、所需政府信息的内容描述等。

 

  政府机关可以向申请人提供申请书的格式文本。格式文本中不得包含与申请政府信息公开事项没有直接关系的内容。政府机关提供格式文本,不得收费。

 

  第二十九条政府机关接到申请后应当审查、登记,对申请内容不明确的,应当告知申请人更改、补正。可以当场更改、补正的,应当允许。

 

  第三十条对公开政府信息的申请,政府机关可以根据下列情况及时予以答复。

 

  (一)属于公开范围的,应当及时提供或告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径;

 

  (二)属于不予公开范围的,应当告知申请人不予以公开,并说明原因;

 

  (三)不属于受理机关公开范围的,应当告知申请人。能够确定该信息掌握机关的,应告知其向掌握机关联系;

 

  (四)申请提供的政府信息不存在的,应当告知申请人。

 

  第三十一条对公民、法人和其他组织的申请,除可以当场予以答复的外,政府机关应当自登记之日起3个工作日内作出书面答复。

 

  因信息资料处理等客观原因及其他正当理由不能在规定的期限内作出答复或者提供信息的,经政府机关的政府信息公开机构负责人同意,可以将答复或者提供期限适当延长,并告知申请人。延长期限不得超过15个工作日。

 

  第三十二条公民、法人或其他组织申请公开政府信息,需要抄录或复印相关信息资料,政府机关应当提供方便。



第五章 监督检查

 

  第三十三条上级政府机关应当加强对下级政府机关政府信息公开工作的监督。

 

  本规定的组织实施部门应当按照上级政府机关的要求,定期或不定期地组织政府信息公开监督检查活动。

 

  第三十四条政府机关应当把政府信息公开纳入工作目标责任制,与经济建设和其他业务工作紧密结合,统一部署、统一落实、统一检查、统一考核。

 

  省人民政府的政务公开机构应当制定政府信息公开的考核办法,定期组织考评检查,并将考核结果向社会公开。

 

  第三十五条政府机关应当建立健全政府信息公开的民主监督评议制度,对政府信息公开工作进行评议,并根据评议的意见和建议改进工作。

 

  第三十六条政府机关应当建立健全政府信息公开责任追究制度,明确政府机关在政府信息公开工作中的责任和责任追究办法。

 

  第三十七条监督机关应当设立政府信息公开违法举报受理机构,并向社会公布受理的方式。

 

  公民、法人或其他组织认为政府机关未按规定履行主动公开义务或未办理其信息公开申请的,可以向监督机关举报。接受举报的机关应当予以调查处理。



第六章 法律责任

 

  第三十八条政府机关违反本规定,有下列情形之一的,由组织实施部门或监察机关责令改正或予以通报批评;逾期不改的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

 

  (一)未履行主动公开义务、未及时更新应当主动公开的政府信息的;

 

  (二)对申请人隐瞒或不提供或不及时提供应当公开的政府信息和提供错误的或不真实的政府信息的;

 

  (三)未按期编制或未及时更新政府信息公开指南和目录的;

 

  (四)未按本规定要求建立健全相关制度,影响政府信息公开工作的。

 

  第三十九条政府机关违反本规定,有偿或者变相有偿提供应当公开的政府信息,或者利用政府信息谋取部门和个人非法利益的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由组织实施部门或监察机关依法给予行政处分。

 

  第四十条政府机关工作人员违反保密法律、法规、规章规定,或者违反政府信息公开工作有关程序,造成国家利益、公共利益或公民个人利益重大损失,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由组织实施部门或监察机关依法给予行政处分。

 

  第四十一条公民、法人或其他组织认为政府机关违反本规定,侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼;符合法定条件的,可以依法申请行政赔偿。



第七章 附 则

 

  第四十二条自本规定公布之日起3个月内,政府机关应当编制并公开本机关的政府信息公开指南和目录,并按要求将应当公开的政府信息全部公开。

 

  第四十三条本规定自二○○六年四月一日起施行。

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