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《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条分析/闫尔宝

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 07:45:09  浏览:8677   来源:法律资料网
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关键词: 房屋征收补偿协议/行政合同履行/纠纷解决模式/行政诉讼法修改
内容提要: 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁行改变了《城市房屋拆迁管理条例》实施期间的法律关系主体结构,政府作为征收一方直接与被征收人发生法律联系。该条例第25条所规定的房屋征收补偿协议宜认定为行政合同,该条第2款有关规定实质上设立了一种新的行政合同履行纠纷的解决方式。不过,该条规定的实施受到了现行《行政诉讼法》的限制。新的行政合同履行纠纷解决方式是否真正建立,有待进一步论证。


2011年1月21日,国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下简称《征收与补偿条例》),长期来倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》(下简称《拆迁条例》)被废止,国有土地上的房屋征收与补偿关系得到理顺。在城市建设过程中,政府从以前的拆迁补偿安置纠纷的裁决者变为房屋征收与补偿法律关系的当事人,直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。此种法律关系主体结构的变化被认为是对房屋征收法律关系客观现实的一种真正意义的回归。
在此立法背景下,相关补偿安置协议及其履行的相关内容发生了较大变化。《拆迁条例》实施期间,房屋拆迁补偿协议由作为平等主体的拆迁人与被拆迁人签订,在协议得不到履行的情况下,依照《拆迁条例》第15条的规定,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人还可以依法申请人民法院先予执行。《征收与补偿条例》实施之后,房屋征收补偿协议在房屋征收部门与被征收人之间签订,在一方当事人不履行协议约定义务的情况下,依照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定,另一方当事人可以依法提起诉讼。
由于《征收与补偿条例》下的房屋征收法律关系主体结构发生了变化,房屋征收补偿协议的性质以及在该协议不履行的情况下的纠纷解决方式也需重新认识。本文即以此出发,对《征收与补偿条例》第25条的规定做一理论分析,并试图指出,该条的规定将可能引起行政合同诉讼案件审理模式的改变。
一、 房屋征收补偿协议是民事合同还是行政合同?
无论是《拆迁条例》还是《征收与补偿条例》,都对通过签订协议方式解决房屋所有人安置补偿问题作出了规定。《拆迁条例》第13条规定,拆迁人与被拆迁人应依本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。《房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定,房屋征收部门与被征收人依本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。问题是,两个条例所规定的补偿协议的性质是否相同?
笔者认为,《拆迁条例》第13条所规定的拆迁补偿安置协议在性质上不同于《征收与补偿条例》第25条第1款所规定的房屋征收补偿协议。前者为民事合同性质,后者为行政合同性质。依据是:
第一,协议主体的法律地位不同。《拆迁条例》规定的拆迁补偿安置协议的签订者是拆迁人与被拆迁人,或者是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人。按照《拆迁条例》第4条第2款的规定,拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位,而非管理房屋拆迁工作的政府部门,其与房屋的所有人、承租人处于相同的法律地位,共同接受房屋拆迁主管部门的管理。在订立拆迁补偿安置协议的时候,协议双方法律地位平等,该协议因而具有民事合同属性。《征收与补偿条例》所规定的房屋征收补偿协议的签约人则为房屋征收部门和被征收人(房屋所有人),按照该条例的规定,房屋征收部门的地位不同于《拆迁条例》中的拆迁人,而具有行政机关的身份。虽然从其具体承担的工作来看似乎不能将其完全与拆迁人区别开来,如按照《征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门可以实施委托房屋征收实施单位, [1]从事房屋征收与补偿的宣传与解释工作, [2]向被征收人支付搬迁费用等, [3]但是,从《征收与补偿条例》相关条文的整体认读来看,新条例之下的房屋征收部门并非普通意义上的民事主体,而是具体负责征收与补偿工作的行政机关。如按照《征收与补偿条例》的规定,房屋征收部门要负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的组织实施, [4]接受违法行为举报, [5]为政府拟定征收补偿方案, [6]组织被征收房屋有关情况的调查登记, [7]通知暂停办理征收范围内的房屋新建、改建、扩建手续, [8]建立房屋征收补偿档案, [9]其工作人员从事违法行为时被追究行政法律责任等。 [10]上述职能与法律责任的规定表明,在房屋征收过程中,房屋征收部门虽然如同以前的拆迁人一样要出面与被征收人签订补偿协议,但与被征收人协商的过程中,其并非出于与被征收人完全平等的法律地位,也并非在从事一种单纯的民事行为,而是完成行政征收行为某个环节的行政任务,在实际履行一种行政管理职能,其在与被征收人签订征收房屋征收补偿协议的过程中,处于一种积极主动的支配性地位。
第二,协议订立的目的不同。《拆迁条例》之下,拆迁人与被拆迁人订立补偿安置协议的目的是为了尽早与被拆迁人或承租人解决拆迁补偿安置事宜,使作为建设者的拆迁人能够顺利、及时地完成拆迁工作,尽快投入建设以赚取商业利润,避免因补偿安置协议不能达成而将该纠纷诉诸政府裁决。《征收与补偿条例》之下,房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议的目的,则与拆迁人的目的完全不同。按照《征收与补偿条例》的规定,为了实现以下公共利益,即:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等,政府才能够作出房屋征收决定。在征收决定作出之后,具体落实工作将交由房屋征收部门承担。作为落实征收决定的一个环节,为争取被征收人配合征收工作的进行,及时顺利完成搬迁,以最终为各种公益事业建设提供条件,房屋征收部门选择与被征收人签订房屋征收补偿协议。在签订该协议的过程中,房屋征收部门的目的指向并非实现政府的商业利益,而是为了尽早完成房屋搬迁工作,以实现各种公共利益的需要。就此而言,《征收与补偿条例》之下的房屋征收补偿协议所实现的是公共利益而非是私人利益。
第三,协议不履行的纠纷解决机制不同。如前所分析的,《拆迁条例》将拆迁补偿安置协议视为民事合同,并以此为基础设定了协议不履行的纠纷解决机制。按照通行观念,民事合同签订后一方不履行的,可通过以下途径解决:(1)申请仲裁。即将争议提交仲裁,由具有民间性质的仲裁委员会作出裁决。(2)民事诉讼。即将争议提交人民法院,由人民法院适用民事诉讼程序确认权利、宣告责任。《拆迁条例》的规定完全体现了上述民事合同纠纷的解决思路。该条例第15条规定,拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。据此可知,《拆迁条例》之下,当补偿安置协议达成后,被拆迁人、房屋承租人不履行该协议时,用于解决民事合同争议的民间仲裁与民事诉讼成为必然的纠纷解决机制。与之相对,《征收与补偿条例》对房屋征收补偿协议得不到履行的纠纷解决途径设计了与《拆迁条例》不同的机制。该条例第15条并未规定选择民间仲裁,而只是规定在补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。笔者以为,未规定以仲裁方式解决房屋补偿争议不履行的纠纷,已经隐含着没有将房屋征收补偿协议不履行的纠纷视为普通民事争议的意思。至于“依法提起诉讼”的规定,虽然没有明确是提起民事诉讼还是行政诉讼,但根据前述对房屋征收补偿协议的主体地位与目的的分析,则可认为立法者是默认了该争议属于行政争议,再就我国目前实行的行政争议与民事争议分别设计司法救济途径的制度现状来考虑,则可认为,“依法提起诉讼”中的“诉讼”应理解为行政诉讼。
据上分析,《征收与补偿条例》下的房屋征收补偿协议与《拆迁条例》下的拆迁安置补偿协议在缔约主体、目的以及纠纷解决机制等方面都有质的区别,因此,房屋征收补偿协议应作为行政合同看待。
二、 房屋征收补偿协议如何通过行政诉讼得到履行?
如前所述,《征收与补偿条例》中的房屋征收补偿协议在法律性质上属于行政合同,即是双方法律行为。按照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》的精神,当前的行政诉讼受案范围除包含单方行政行为之外,还包括作为双方行政行为的行政合同。 [11]这也从另一个侧面证明《征收与补偿条例》之下,房屋征收补偿协议不能得到履行的时候,可以诉诸人民法院提起行政诉讼。不过,虽然可以从理论上得出新条例肯定房屋征收补偿协议不履行的争议可通过行政诉讼解决的结论,但“娜拉出走之后怎样?”的问题仍需立法者与理论界进一步提供答案。当房屋征收补偿协议为任何一方不履行协议时,后续的行政诉讼程序该如何进行,是我们直接面对的一个问题。在此,笔者将根据不履行补偿协议主体的不同情况分别进行分析。
1.当房屋征收部门不履行协议时。房屋征收补偿协议达成后,房屋征收部门未按照协议约定履行义务时,比如未按照协议约定支付房屋补偿款、未足额支付搬迁费、未提供周转房等,按照《征收与补偿条例》第25条第2款的规定,被征收人将向人民法院提起诉讼。根据前面的分析,该诉讼宜理解为行政诉讼。对比我国现行《行政诉讼法》规定可以认为,在房屋征收补偿协议不履行引发相对人一方向法院提起行政诉讼的情况下,事实上设计了一种新的行政诉讼案件类型,即房屋征收领域的行政合同履行诉讼。从理论上讲,该类诉讼属于一般给付诉讼,具有不同于一般行政诉讼案件的诸多特征。
首先,该种诉讼不同于基于行政主体的单方行政行为引发的行政诉讼。后者是《行政诉讼法》规定的典型诉讼案件类型,比如因行政机关作出的处罚、许可、强制、征收等等单方公权力行为引起的诉讼。在因单方公权力行为引发的行政诉讼中,相对人提起诉讼所争议的是一个具有公定力等法律效力的行政权力行为的合法性和有效性,提起诉讼的目的是请求法院作出撤销、确认违法等宣告性裁判或者责令被告行政机关履行法定职责。而在《征收与补偿条例》中所规定的被征收人因房屋征收部门不履行征收补偿协议提起的诉讼与上述诉讼存在差异。在该类诉讼中,行政机关不履行协议属于在行政管理过程中发生的政府违约行为,并不具有典型的单方决定因素。相对人提起诉讼的目的也并非要求撤销该违约行为或判令行政机关作出某种行政决定,而只是请求判令房屋征收部门履行合同约定义务这样一种事实行为。很明显,这种诉讼与单方公权力行为引发的传统诉讼案件存在很大差异。
其次,该种诉讼不同于一般的行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》的规定,行政赔偿诉讼是因为公权力的行使行为致害引发的国家赔偿责任诉讼,虽然新修正的《国家赔偿法》取消了单独申请赔偿程序中的确认程序,但常规的行政赔偿诉讼与房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼还是存在区别的:(1)案件涉及的实质内容不同。行政赔偿诉讼解决的是国家赔偿责任是否存在、如何承担的问题,房屋征收补偿协议不履行引起的诉讼则解决行政机关是否存在违约行为、是否要继续履行房屋征收补偿协议的问题。(2)争议解决的适用程序不同。根据《国家赔偿法》的规定,对单独提起的国家赔偿请求适用行政先行处理程序,受害人与侵权行政机关之间先行协商和处理赔偿问题,在此基础上才有后续的行政赔偿诉讼程序。 [12]在房屋征收补偿协议不履行引起的行政诉讼中,被征收人却无需经由房屋征收部门先行处理,而有权依法直接向法院请求救济。
最后,该种诉讼不同于一般的行政补偿诉讼。这主要体现为两种诉讼所解决的实质问题不同。一般意义的行政补偿诉讼往往是因为行政主体事先作出补偿决定引起相对人不满而形成的案件,在《征收与补偿条例》中对此类案件也有涉及。该条例第26条规定:房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。根据该条规定,典型的行政补偿诉讼具有与前述第一种行政诉讼案件相同的特点,即政府事先已经就补偿数额、方式、范围等内容作出了一个单方行政决定,在被征收人对该决定不服的情况下才引发行政补偿诉讼。在诉讼中,人民法院要审查行政补偿决定是否合法,并根据情况作出维持、撤销并责令重做的判决。而在房屋征收部门不履行补偿协议的情况下,相对人所提起的诉讼则与之存在差异。在该补偿协议不履行争议发生过程中,并不存在政府作出的单方决定,被征收人向人民法院提出的诉讼请求也并非撤销补偿决定,而是请求判令房屋征收部门按照房屋征收补偿协议的约定,继续履行其遵行补偿协议的义务。
综上可以认为,在城市国有土地上的房屋征收领域,当房屋征收部门不履行房屋征收补偿协议引发相对人起诉的情况下,《征收与补偿条例》第25条设计了一种新型的案件类型:房屋征收补偿协议履行之诉(相对人提出)。如该类诉讼得到具体落实,将会对我国通行的行政诉讼观念带来一定冲击。 [13]该类型诉讼案件的特殊性表现在:引发争议的原因并非是作为单方意思表示的行政处理决定,
而是房屋征收部门不履行行政合同的违约行为;被征收人提出的诉讼请求并非请求人民法院确认单方行政行为的合法性和有效性,而是请求确认房屋征收部门是否存在违约行为,并判令该部门按照协议的约定作出履行协议的事实行为。
上述特殊性同样适用于与当前发生的常规行政合同纠纷诉讼。按照行政法学界的通识,结合当前行政审判实务所涉及的行政合同案件的一般情况,可以认为,涉及行政合同的诉讼案件多非起因于行政主体的违约行为,而是由于行政主体在合同履行期间作出了某种处理决定,如制裁、强制、单方终止履行等。此种诉讼虽然也同样基于行政合同形成,但其在受理条件、举证责任承担、审理与裁判方式等方面与单方行政行为引起的诉讼案件并无本质差别,其是在我国现行《行政诉讼法》规定前提下形成的一种虽然案件涉及行为特别但实质并无差异的诉讼,与本文讨论的房屋征收补偿协议的履行诉讼依然不能相提并论。
2.当被征收人不履行房屋征收补偿协议时。按照通行观念,在行政合同订立之后,如果出现相对人不履行合同义务的情形,作为合同相对方的行政主体无需请求人民法院予以处理,有权直接针对相对人的违约行为作出单方行政处理,对相对人的违约行为进行制裁,甚至在紧急情况下实施代履行措施。 [14]在行政审判实务中出现的有关行政合同引发的诉讼案件也间接证明了这一点。 [15]
但是,《征收与补偿条例》第25条的规定却采取了与通行认识不一致的做法,即未明确授权作为协议一方主体的房屋征收部门采用诸如责令相对人履行协议、作出处罚乃至采取代履行措施等单方处理措施,而只规定了其向人民法院提起诉讼。据此可知,在被征收人一方不履行房屋征收补偿协议的时候,房屋征收部门直接采取单方行动的做法没有得到条例的支持,似乎《房屋征收与补偿条例》认可这样一种观点:行政合同可能存在于多种行政管理领域,但是,《房屋征收与补偿条例》规定之下的房屋征收与补偿协议在遇到相对人违约不履行的情况下,却不认可房屋征收部门自行确认合同权利并采取单方处置措施,只能像普通民事合同的履行一样,由该部门向人民法院提起诉讼实现其合同权利。换句话说,在房屋征收补偿协议的履行过程中,行政主体一方失去了一般观念认可的单方决定权、制裁权乃至强制执行权。
《房屋征收与补偿条例》的这种规定对于我国行政实体法和行政诉讼法学理论而言究竟具有何种意义?这是一个尚未引起人们注意的问题。对此问题,笔者的认识是:如果《房屋征收与补偿条例》第25条的规定得到真正实施的话,即可以认为,在国有土地上的房屋征收领域确立了一种新的行政合同纠纷解决方式,该方式认可在行政合同关系中,行政主体与相对人处于平等的法律地位,行政主体一方无权通过自己的单方行为强制实现合同约定的义务,而需要将争议交由司法机关来作出处理。果真如此的话,即等于认可了另一种房屋补偿行政合同诉讼案件:在相对人一方不履行房屋征收补偿协议的情况下,作为行政主体的房屋征收部门作为原告提起行政诉讼,请求人民法院通过司法诉讼程序确认其权利并实现要求相对人履行合同义务的请求权。
不难看出,此种意义的行政合同诉讼案件与当前的《行政诉讼法》规定之间存在着严重的不对应。换言之,即使认可《房屋征收与补偿条例》第25条设计了一类新的行政诉讼案件类型,但在现有行政诉讼立法的背景下,该种诉讼案件能否成立,还是一个很大的问题。根据我国《行政诉讼法》的规定,行政诉讼案件当事人的法律地位是预先被确定的,原告恒定为行政相对人,被告恒定为行政主体。据此,在国有土地上房屋征收领域,在房屋征收补偿协议履行过程中,房屋征收部门不履行协议约定义务时,被征收人还是可以利用现有的立法规定得到行政诉讼救济的, [16]但是,当不履行房屋征收补偿协议义务的主体是被征收人一方时,因《征收与补偿条例》只规定了房屋征收部门向人民法院起诉的救济途径,而未规定其可以采取单方处理措施,在此情况下,房屋征收部门需要向人民法院提起行政诉讼来实现其合同约定的权利,但很明显,此种诉讼的原、被告身份与《行政诉讼法》的规定不符。鉴于《行政诉讼法》是一部法律,《征收与补偿条例》属于一部行政法规,可以认为,即使将房屋征收补偿协议解释为行政合同,但《征收与补偿条例》第25条并不能得到真正适用,房屋征收部门难以通过向人民法院提起行政诉讼的方式获得救济。《征收与补偿条例》第25条的规定虽然具有一定的理论意义,但却因不符上位法的规定而无法具体操作。 [17]
三、 比较法观察兼及最后的诘问
从比较法角度看,在行政合同履行纠纷的处理方式上,大陆法系国家存在两种模式:强调行政机关为实现公共利益而享有优势地位的“法国模式”与坚持当事人地位平等观念的“德国模式”。
1.法国:公共利益优先理念下的行政解决模式。采用合同方式进行行政管理已得到法国实务界认可。但理论上认为行政合同与民事合同存在显著差别。由于行政主体肩负着实现公共利益的使命,故在行政合同法律关系中,行政主体具有优越于相对人的特殊地位。 [18]基于这种认识,在行政合同履行过程中发生纠纷时,学理和判例针对违约主体的不同情况分别设定了不同的救济方式。行政机关一方违约时,相对人只能向行政法院起诉,要求行政机关赔偿损失,或请求法官判决撤销合同。 [19]而在相对人一方存在违约行为时,学理和实务则认可政府部门享有行政特权,行政机关有权直接采取诸如金钱制裁、强制执行、单方解除合同等制裁手段,而无需向行政法院提起诉讼。而且,法国行政法院的判例认为,即使合同没有约定,行政机关也可以采取上述惩罚措施。 [20]据此可知,在法国,当相对人一方违约不履行合同义务时,行政机关无需向行政法院提起行政诉讼即可以实现合同所约定的相关义务。由行政管理者一方向行政法院提起行政诉讼来实现其合同权利的争议解决方式在法国是不存在的。
2.德国:当事人“地位平等”理念下的司法解决。在德国,学理上区分两种不同类型的行政合同:对等权合同与主从权合同(隶属合同)。不论哪种类型的合同,原则上都认可在合同的订立、履行和权利实现、违法责任追究等方面参照适用民事合同的一般原理。基于这一认识,在德国行政合同问题上,客观上形成了一种强调当事人“地位平等”的私法契约观,这可从行政合同履行过程中,行政主体是否享有单方变更权或者该权利行使所受到的限制方面得到体现。 [21]就行政合同的履行而言,学理与司法实务均认为,产生于行政合同的行政机关的请求权不能以行政行为的方式加以确认,不得借助行政行为强制执行。一旦行政机关与公民订立行政合同,就表示行政机关认可并接受了其与公民的平等地位,就必须相应地在合同请求权的实现方面保持与公民一方的平等地位,在发生争议时,也必须由司法机关来确认合同主体所主张的请求权。如行政合同约定:某镇应发放建设许可,建设人甲应为此支付10 000马克。如果甲拒不支付,某镇只能向行政法院提起给付之诉。 [22]受上述行政合同观念影响,在合同订立之后的履行过程中,除非签订主从权合同时,作为相对人的公民一方作出过接受即时执行的约定,行政机关通常无权以行政行为方式确认或者强制实现其合同请求权,而只能像普通公民那样,向行政法院起诉。 [23]这样,在德国,不仅有相对人向行政法院起诉请求判令行政机关履行行政合同义务的诉讼案件,行政机关向行政法院起诉请求判令相对人一方履行合同义务的案件也属正常现象。
基于上述介绍可知,同样是运用行政合同的管理方式,同样是发生在行政合同履行过程中的违约纠纷,法国和德国却采取了很不相同的纠纷处理方式。该种区别背后折射着完全不同的行政合同理念,也折射着对作为公共利益代表的公权力在其运用边界上的不同认知态度。
3.最后的诘问:是无心插柳还是有意为之?由前述比较分析可知,相对人一方在行政合同履行中违约时,在大陆法系国家存在两种处理模式:行政自行解决与司法诉讼解决。对比此两种解决模式,结合我国目前对行政合同案件的处理现状可以认为,在我国,对行政合同履行纠纷的处理,多数情况下不自觉地适用的是类似于法国的处理模式,而现行《行政诉讼法》有关原、被告法律地位的规定客观上也起到了一定的推波助澜作用。 [24]
但是,适用现有《行政诉讼法》规定的受案与审查模式来处理行政合同的履行纠纷是否适宜的问题,已经在逐渐遭到质疑。行政合同毕竟是双方意思表示一致达成的协议,既然称为合同,即应认可在缔约与履行过程中的主体双方的大致平等地位,这也比较符合现代社会尊重相对人意志的时代潮流。以此类推,当履约争议发生后,采用当事人双方平等协商或者向人民法院起诉解决的方式似更值得推崇。另外,行政合同履行纠纷引起的诉讼也与单方行政行为引起的诉讼存在较大的不同。该纠纷因一方的违约行为引起,该违约行为与典型的公权力行使行为存在性质上的差异。人民法院在解决该纠纷的时候,要适用与审查单方行政行为不同的审查方式。上述种种差异都表明,通行的行政诉讼受案与审查模式不大适合行政合同纠纷的解决,行政合同履约纠纷应当适用不同的诉讼解决策略。已有学者指出,行政契约纠纷多是双方行为所致,人民法院的审查应适用双向性审查模式,而不宜采用以单方行为对象的司法审查模式。 [25]顺此思路下去,要使行政合同争议既能得到圆满解决,又能在理论上获得圆满解释,可能需要学界与实务界尽早更新行政合同观念和行政诉讼观念,并要考虑通过修改行政实体立法和《行政诉讼法》来建立一种新型的行政合同案件审查制度。
如果前述分析成立,则可以认为,《征收与补偿条例》第25条的规定为通过司法诉讼解决行政合同不能得到履行的问题提供了一种新的立法依据。笔者无法查知立法者在拟定此一条文时是如何考虑的。该条文是立法者在深入理论分析基础上有意为之的产物,还是在未考虑该条款的实施所带来的深刻变化基础上无心插柳的结果?在此暂且不论该条款是否能切实实施的问题,如果真是前一种情况的话,则说明我国的立法者正在尝试建立一种新的行政合同履行纠纷解决模式,该模式如能得到认可和推行,则将对当前通行的行政合同履行过程中的公权力行使观念产生深刻冲击。当然,如果该条文只是立法者未经深思甚至是在未注意到与《行政诉讼法》规定冲突的基础上盲目为之的话,则该条文的出现将只能给如笔者这样思考的行政法学者带来短暂的惊喜或刺激,所谓该条文建立了一种新的行政合同履行纠纷解决模式的认识也只能因一厢情愿而流于一场空欢喜。到底为何者呢?期待答案。



注释:
[1]参见《征收与补偿条例》第5条规定。
[2]参见《征收与补偿条例》第13条第2款规定。
[3]参见《征收与补偿条例》第22条规定。
[4]参见《征收与补偿条例》第4条规定。
[5]参见《征收与补偿条例》第7条规定。
[6]参见《征收与补偿条例》第10条规定。
[7]参见《征收与补偿条例》第15条规定。
[8]参见《征收与补偿条例》第16条第2款规定。
[9]参见《征收与补偿条例》第29条规定。
[10]参见《征收与补偿条例》第30条规定。
[11]江必新:《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》,金城出版社2001年版,第149页。
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关于印发《交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则(试行)》的通知(已废止)

交通部


关于印发《交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则(试行)》的通知
1994年12月6日,交通部

部属企业单位:
为贯彻落实《交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施办法(试行)》(交人劳发〔1994〕988号)文件精神,做好部属企业(单位)职工养老保险费用系统统筹工作,结合直属企业(单位)实际情况,部组织制定了《交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则(试行)
》,现印发给你们,请遵照执行。
部直属企业职工基本养老保险费用实行系统统筹,是劳动保险制度的一项重要改革,也是部属企业实行现代企业制度的一个重要条件。望各单位统一思想认识,切实加强领导,根据部制定的“实施细则”抓紧制定本企业(单位)基本养老保险统筹实施方案并认真组织实施。部属企业(单位)实施方案要报部备案。实施中的情况和问题请及时向部人事劳动司反映。
按照劳动部《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》(劳部发〔1993〕275号)文件精神,部将在部属企业(单位)推行职工基本养老金计发办法改革试点工作。试点单位另行通知。
附件:交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则(试行)

交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施细则(试行)

第一章 总 则
第一条 为了改善企业经营环境,增强活力,深化企业劳动、工资和保险三项制度的改革,保障离休、退休(职)人员的生活,根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)、《国务院关于企业职工养老保险统筹问题的批复》(国函〔1993〕149号)和劳动部、财政部批准我部的《交通部直属企业职工养老保险费用统筹实施办法(试行)》(劳部发〔1994〕321号),制订本细则。
第二条 根据国家有关规定,基本养老保险按国家、企业、个人三方共同负担的原则,建立基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
第三条 国家建立并强制施行基本养老保险制度。基本养老保险系统统筹由部统一组织,单位补充养老保险由企业(单位)根据实际情况自行建立,个人储蓄性养老保险按职工自愿参加的原则由企业(单位)统筹机构负责办理。

第二章 基本养老保险统筹的范围、对象及项目
第四条 统筹范围:为部直属企业(包括计划单列企业集团、企业中的事业单位)及企业化管理的事业单位。
第五条 统筹对象:为与企业形成劳动关系的职工及企业中的离休、退休(职)人员。
企业(单位)与劳动者形成劳动关系时对劳动者的养老保险另有规定者除外。
第六条 列入统筹的保险福利费用项目:为离休金、退休金、退职生活费,符合国家和当地人民政府规定支付给离休、退休(职)人员的生活、物价补贴、交通费、书报费、洗理费、少数民族补贴等。
第七条 不列入统筹的保险福利费用项目:为离退休人员的医疗卫生费、医疗护理费、异地安置费、生活困难补助费、死亡丧葬费、丧葬补助费和所遗供养直系亲属的抚恤费、救济费、生活补助费以及供养直系亲属死亡时的丧葬补助费等,其费用仍按现行规定标准和资金渠道由原单位
列支。
企业(单位)为离休、退休(职)人员自行建立的津贴补贴也不列入统筹项目。

第三章 职工享受基本养老保险待遇的条件
第八条 凡参加部基本养老保险系统统筹的职工,符合下列条件之一并已办理了离休、退休(职)手续者,可享受基本养老保险待遇。
1、男职工年满六十周岁。女职工从事管理和技术工作年满五十五周岁,直接从事生产服务工作年满五十周岁。
2、从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康岗位累计工作年限符合国家和部有关规定的职工,男年满五十五周岁,女年满四十五周岁。
3、因病或非因工(公)致残的职工,男年满五十周岁,女年满四十五周岁,由指定医院出具证明,并经单位劳动鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力者。
4、符合国家规定退职条件的职工。

第四章 养老保险基金的征集
第九条 养老保险基金由基本养老保险基金、单位补充养老保险基金和个人储蓄性养老保险基金三部分组成。
第十条 部属企业(单位)职工基本养老保险统筹基金由统筹单位和职工个人缴纳的基本养老保险基金两部分组成。
第十一条 基本养老保险统筹基金由部按照“以支定收,略有结余,留有部分积累和既要减轻企业负担,又要体现互助互济”的原则统一筹集。固定职工与合同制职工基本养老保险统筹基金提取比例相同,基金合并使用。
第十二条 统筹企业(单位)基本养老保险统筹基金根据部核定下达的提取比例和以本企业(单位)参加统筹职工的工资总额为基数进行征集。
工资总额的组成以国家统计局发布施行的《关于工资总额组成的规定》为准,并与本企业(单位)劳动工资统计报表相一致。
第十三条 统筹企业(单位)职工个人按本人工资收入(与缴费工资同口径)的2%缴纳基本养老保险基金,由企业(单位)发放工资时代为收缴,作为基本养老保险基金的一部分,并记入职工养老保险手册和台帐。今后将根据收入增长情况逐步提高个人缴费比例。
缴费工资是指参加统筹职工工资总额扣除行业特殊津贴后的工资额。扣除的行业特殊津贴项目包括船员、潜水员、航标人员的伙食津贴,船员航行津贴、潜水作业津贴、流动施工津贴、野外勘察津贴、司机行车津贴和孤岛津贴等。
第十四条 职工本人的月缴费工资超过当地上一年月职工平均工资300%以上的部分,不计入职工个人缴费工资基数,也不计入计发基本养老待遇的基数。职工本人的月缴费工资低于当地上一年月职工平均工资60%的,按当地职工月平均工资的60%缴纳职工个人缴费工资。
第十五条 系统统筹实施后,统筹企业(单位)和职工个人必须同时缴纳基本养老保险基金,才能计算职工缴费年限。
第十六条 企业(单位)可根据自身经济能力为职工建立补充养老保险基金。补充养老保险基金总量的提取,原则上不超过本企业(单位)缴费工资总额的5%,补充养老保险基金可连续也可间断。
第十七条 企业(单位)统筹管理机构按职工自愿参加的原则为职工个人建立储蓄性养老保险基金。
第十八条 基本养老保险统筹基金按国家规定在税前提取,单位补充养老保险基金按国家有关规定渠道列支。
第十九条 统筹企业(单位)基本养老保险统筹基金发生收不抵支或结余过多时,经部统筹机构审核和综合平衡后,可适当调整计提比例。

第五章 养老保险基金的管理
第二十条 基本养老保险统筹基金实行部和直属企业(单位)分级管理办法。各级统筹管理机构应在银行开设养老保险统筹基金专户,实行专项储存、专款专用、不得挪用。企业(单位)统筹机构负责对存入银行的基金按照人民银行规定的同期城乡居民储蓄利率计息,所得利息并入基本养老保险统筹基金,对到期的存款和有价证券负责及时办理转存或兑付,确保基金使用安全有效。
第二十一条 按照国务院国发〔1991〕33号文件和劳动部劳部发〔1993〕117号文件有关规定,统筹企业(单位)应按部下达的积累调剂金征集比例以缴费工资总额为基数向部缴纳基本养老保险统筹积累调剂金,由部统一管理,用于系统统筹基金的积累和统筹企业(单位)间的互助互济。具体管理办法另行制订。
第二十二条 企业(单位)统筹机构负责按部下达征集的基本养老保险统筹积累调剂金数额,每半年向部统筹机构缴纳一次(在第二、第四季度后30天内缴纳)。对逾期不缴者,除令其补缴外,并从逾期之日起,按日加收应缴纳数额2‰的滞纳金。滞纳金并入基本养老保险统筹基金。
第二十三条 统筹企业(单位)负责按部核定下达的比例及时提取基本养老保险统筹基金。基本养老保险统筹基金除按部规定的统筹项目开支并扣除上缴部的积累调剂金外,结余的统筹基金由企业(单位)统筹机构代部按国家有关规定进行管理。
第二十四条 统筹企业(单位)的基本养老保险统筹基金在内部结算的基础上,负责向部报送本企业(单位)离休、退休(职)人员基本养老保险统筹实支费用和上缴部的统筹积累调剂金及企业(单位)代部管理的基本养老保险统筹结余基金报表,年终由部组织清算、核定各统筹企业(单位)当年实支的离退休统筹费用和代部管理的基本养老保险统筹结余基金。
第二十五条 统筹企业(单位)基本养老保险统筹结余基金在保证留足列入统筹保险福利费用项目正常开支六个月的需要,并留足必要的周转金的情况下,按照安全有效的原则,可运用一部分结余基金按国家规定并采取适当方式进行保值增值。基金保值增值所获收入在扣除必要的管理费后,应全部并入基本养老保险统筹基金,不准挪作它用,使用必须经部统筹机构批准。
第二十六条 按国家有关规定,基本养老保险基金保值增值的一般方式是:
(一)、购买国库券以及国家发行的有价证券;
(二)、委托国家银行、国家信托投资公司贷款。
第二十七条 统筹企业(单位)为职工建立的补充养老保险基金及职工个人储蓄性养老保险基金,由企业(单位)统筹机构自行管理并负责存入银行专户,两项基金应根据国家规定并按国家技术监督局发布的社会保障号码(国家标准GB11643—89)记入职工个人帐户。
第二十八条 企业(单位)统筹机构负责为职工建立《职工养老保险手册》和养老保险基金台帐,并负责将养老保险基金按要求逐项记入,作为查询、审核、转移和计发离休、退休(职)人员基本养老金的依据。
第二十九条 统筹企业(单位)应严格按部规定的列入统筹的保险福利费用项目,及时向离休、退休(职)人员足额发放基本养老金。
第三十条 根据国家规定,按基本养老保险基金的一定比例提取管理服务费,用于部统筹机构和部属统筹企业(单位)有关管理经费的开支。管理服务费的提取、使用的管理办法由部另行制订。
第三十一条 统筹企业(单位)要建立健全基本养老保险统筹基金的财务、会计、统计、内部审计等各项管理制度。

第六章 基本养老保险待遇
第三十二条 在《交通部直属企业职工基本养老金计发办法(试行)》公布实施前,部属统筹企业(单位)中已离休、退休(职)的人员,仍按国家原有关规定计发离休、退休(职)保险福利费用。
试点单位经部统筹机构批准,可试行新的基本养老金计发办法。
第三十三条 补充养老保险基金和个人储蓄性养老保险基金归职工个人所有。职工在离休、退休(职)时,两项基金连同利息由企业(单位)统筹管理机构一次性支付给职工本人。职工在职期间死亡,两项基金按《中华人民共和国继承法》有关规定办理。
第三十四条 未解除劳动合同擅自离开企业(单位)的职工,其在职期间的单位补充养老保险金不归职工个人所有。
第三十五条 职工在部属单位间正常调动,《职工养老保险手册》随本人转移,其单位补充养老保险金和个人储蓄性养老保险金也相应划转。

第七章 养老保险统筹管理机构
第三十六条 部设立养老保险统筹委员会,由部领导、人劳司、财务司、离退休干部局等部门领导组成。主要职责是研究决定养老保险统筹的各项方针、政策,审定部基本养老保险系统统筹基金和管理服务费的预决算。
统筹企业(单位)可参照部养老保险统筹委员会的组成及职责,成立企业(单位)养老保险统筹委员会。
第三十七条 部养老保险统筹委员会下设专门办事机构,负责对部属企业(单位)养老保险系统统筹工作的业务领导和管理。其职责是:根据国家有关政策规定组织拟订养老保险系统统筹有关政策规定和办法,建立健全养老保险系统统筹的各项管理制度,审核下达部属企业(单位)基本养老保险基金统筹提取比例,负责基本养老保险积累调剂金的征集和管理,负责推行基本养老保险金计发办法改革试点和离退休(职)人员基本养老金计发标准的管理,负责编制基本养老保险基金和管理服务费的预决算,定期向财政部、劳动部报送各类统计报表,对统筹工作进行协调、指导、检查和监督。
第三十八条 部属企业(单位)的保险统筹工作由本企业(单位)保险统筹机构负责管理,并根据管理内容和方式配备足够专业人员。其主要职责是:贯彻落实国家和部有关政策规定和办法,拟订本企业(单位)养老保险统筹实施方案,建立健全本企业(单位)养老保险统筹各项管理规章制度,负责本企业(单位)统筹基金的提取、上缴、存储、支付,代部管理统筹基金并负责基金保值增值等管理工作,确保离休、退休(职)人员基本养老金按时足额发放,建立和完善职工基本养老保险金台帐及《职工养老保险手册》的管理制度,按期编报各类统计报表。
第三十九条 部设立养老保险基金监事会,由部审计局、监察局等有关部门和部属有关企业(单位)组成。主要负责对部基本养老保险系统统筹基金的管理、使用情况进行监督检查。

第八章 附 则
第四十条 部属统筹企业(单位)要依照本细则,制订本企业(单位)统筹实施方案,实施方案需按民主程序审议通过,并报部备案。
第四十一条 因工(公)致残完全丧失劳动能力的职工,按国家企业职工工伤保险条例的规定办理。
第四十二条 本细则由部人事劳动司负责解释。
第四十三条 本细则自一九九四年一月一日起试行。


国家税务总局关于实行定期定额征收的个体工商户购置和使用税控收款机有关问题的通知

国家税务总局


国家税务总局关于实行定期定额征收的个体工商户购置和使用税控收款机有关问题的通知

国税发[2005]185号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,扬州税务进修学院:
为了配合税控收款机的推广和使用,切实减轻实行定期定额征收的个体工商户(以下简称“定期定额户”)购置税控收款机的负担,规范定期定额户税控收款机记录数据与核定定额的比对工作,现将定期定额户购置和使用税控收款机的有关问题通知如下:
一、关于税控收款机购置费用的扣除
根据《国家税务总局关于印发〈个体工商户个人所得税计税办法(试行)〉的通知》(国税发〔1997〕43号)所确定的原则,对定期定额户购置税控收款机的购置费用允许在缴纳个人所得税前一次性扣除,即:将购置费用直接抵扣购机当月的个人所得税应纳税所得额,当月抵扣不完的,可以顺延,直至扣完。
定期定额户购置税控收款机所支付增值税的抵扣问题以及可享受抵扣优惠的税控收款机的标准,按照《财政部 国家税务总局关于推广税控收款机有关税收政策的通知》(财税〔2004〕167号)的有关规定执行。
二、关于实行简易申报和简并征期定期定额户的比对期限
为进一步加强对定期定额户的税收征收管理,对安装使用税控收款机的定期定额户应逐月比对其税控收款机记录数据与核定的定额,按照从高原则确定征税。为准确落实简易申报和简并征期的规定,方便广大纳税人,对按规定实行简易申报、简并征期并使用税控收款机的定期定额户,其税控收款机记录数据与核定定额的比对可不按月进行,但最长3个月应比对一次。具体比对期限由省级税务机关确定。
  三、关于多月比对一次的定期定额户比对结果的处理
对实行多月比对一次的定期定额户,其比对期内各月税控收款机记录数据高于核定定额的差额,统一计入比对期内最后一个月计算补缴税款。

国家税务总局

二○○五年十一月二十三日