国家人口计生委办公厅关于印发中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目实施方案的通知
国家人口计生委办公厅
国家人口计生委办公厅关于印发中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目实施方案的通知
各省、自治区、直辖市人口计生委，委机关各单位，相关直属挂靠单位：
现将《中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。
人口计生委办公厅
二 ○ ○ 六年四月四日
中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目实施方案
一、项目背景
中国政府出席了1994年国际人口与发展大会并参与制定了《行动纲领》。在这次大会召开之前，中国政府已经表明了计划生育由行政管理型向综合的生殖健康/计划生育转变的意向和决心，强调以人为本、满足服务对象的需求。国际人发大会后，中国政府坚决贯彻落实《行动纲领》，结合本国实际，在生殖健康/计划生育领域同许多国际组织开展了广泛合作，内容涵盖了人发大会生殖健康定义的公民权益、知情选择、规范服务、管理与评估、艾滋病预防、青少年生殖健康、男性参与以及社会性别平等等内容。
中国/联合国人口基金在过去20多年开展的五个周期的合作方案有效地推动了我国人口和计划生育工作在新形势下的改革和发展。通过在项目地区引进和倡导国际生殖健康/计划生育领域以人为本、优质服务的先进理念，探索出了一套理念先进、管理科学、循证评估、综合拓展的工作模式，这一模式正逐步在其它非项目地区推广。中国/联合国人口基金第四周期（1998-2003年）和第五周期（2003-2005年）生殖健康/计划生育项目的实施取得了许多成功经验。项目地区群众维权意识和维权能力得到明显提高；技术服务能力和水平有了明显的改善；项目县还在艾滋病预防、青少年生殖健康教育和社会性别平等领域探索了不同类型的工作模式。项目工作同时促进了中国人口和计划生育工作的"两个转变"。
但是，中国的生殖健康/计划生育工作依然存在着较大的地区差异，计划生育优质服务工作机制还有待发展和完善，项目县的经验需要进一步总结，建立示范工作模式还需要进一步规范并加以推广。
中国/联合国人口基金第六周期国别方案的执行与"十一五"规划同步。项目的成功实施，将为实现人发大会行动纲领和千年发展目标以及实现我国人口与社会、经济、资源、环境的可持续发展，构建和谐社会的目标做出积极的贡献。
二、指导思想与原则
"十一五"时期，中国的人口和计划生育事业将进入一个新的发展阶段。坚持科学发展观、全面深化综合改革、稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展将作为人口和计划生育工作的总体要求。中国政府与联合国人口基金的第六周期生殖健康/计划生育项目正是在这一背景下开始实施的，项目实施的指导原则是：将国际合作项目目标与我国"十一五"工作目标整合，借鉴国际先进理念推动国内工作整体上水平。通过实施项目进一步推动人口和计划生育综合改革，全面推进优质服务，实现人口和计划生育综合治理，建立与社会主义市场经济体制相适应的人口和计划生育工作新机制，实现"两个转变"。
项目在实施中应该遵循以下四个原则：
（一）强调以人为本、以服务对象为中心的理念。进一步完善计划生育管理与服务工作，维护公民的生殖健康权利，满足群众的个性化需求。
（二）强调整合的原则。首先，是资源的有效整合，包括人、财、物资源的整合。坚持政府官员、专家学者相结合的指导模式，不断探索和总结联合国人口基金项目的经验。其次是多部门之间的整合，包括国家人口计生委各单位间的配合与合作、政府部门之间的合作、政府部门与非政府部门（包括研究机构）之间的合作。
（三）强调项目活动与日常人口和计划生育工作相结合。确保本项目的目标与国家"十一五"人口和计划生育工作目标相一致，应将项目活动纳入到日常的人口和计划生育工作中，而不是将项目活动与日常工作相分离。
（四）强调项目的探索性、先导性、示范性和可持续性。建模和推广是第六周期项目的一个重要目的，要注重地方特色，探索国际先进理念与各地实际情况相结合，因地制宜，建立本地区可推广的模式，发挥项目的引导、示范作用，促进项目地区的可持续发展。
中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目的开展，必将有利于贯彻国际人发大会行动纲领和实现千年发展目标，促进落实"以人为本"的科学发展观，促进人的全面发展，促进构建和谐社会和社会主义新农村建设。
三、项目目标与产出
中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目为期五年（2006年-2010年），项目资金约为1000万美元。项目将在第五周期的基础上，总结和推广成功经验，努力使成功的实践经验规范化和制度化，通过管理和评估体系的改革，建立优质服务的工作机制，最终实现"两个转变"。项目的长期目标是使各级决策层将国际人发大会原则和千年发展目标纳入社会经济政策的制定过程中。
中国/联合国人口基金第六周期国别方案有两个与生殖健康相关的目标。
一是增强优质的、以服务对象为中心、具有社会性别意识的生殖健康和计划生育服务的利用，并使这一服务符合国际人发大会和《消除对妇女一切形式歧视公约》的原则。
二是减少流动人口、青少年和其他易感人群中与艾滋病相关的危险行为。生殖健康/计划生育项目旨在增强生殖健康和计划生育信息与服务的可及性，重点在维护公民权益、提供优质服务和促进社会性别平等方面。通过项目实施，提高决策者和管理者对人发大会原则和公民权益的认识，在人口计生和卫生部门更新和规范包括性与生殖健康综合咨询和社会性别平等在内的技术服务，规范管理服务和行政执法行为。同时，鼓励和支持在流动人口、青少年和其他弱势群体中开展艾滋病预防、行为改变以及阻断母婴传播等工作；鼓励有条件的地区探索旨在满足男性、青少年和流动人口需求的生殖健康服务、性传播疾病/艾滋病预防等创新性试点项目。
根据以上两个目标，生殖健康/计划生育项目的两项产出是：
（一）以贯彻国际"人发大会"和"消除对妇女的一切歧视"为原则，进一步提供优质的、以服务对象为中心的、具有社会性别意识的生殖健康和计划生育服务。
与这项产出相应的评估指标包括：
1、 项目地区80%以上的服务机构能够向目标人群提供包括预防艾滋病在内的综合的生殖健康和计划生育服务；
2、 服务对象对法律规定的生殖权利的知晓率达80%以上；
3、 80%以上的项目地区建立起优质服务管理、监督和评估系统。
与这项产出相对应的效果是，更多的育龄群众能够享受优质的、以服务对象为中心的、具有社会性别意识的生殖健康和计划生育服务。与之相对应的评估指标是：
（1）已婚人群现代避孕方法的综合避孕率保持在85%左右；
（2）大多数青少年的生殖健康需求（包括避孕信息、咨询和技术服务）能够得到满足；
（3）确保国家及地方有相应的法律和政策的落实，提供以服务对象为中心的生殖健康服务。
（二）增强目标人群（尤其是易感人群）预防性病/艾滋病的意识，提高有效预防性病/艾滋病方法的可获性。
与此相应的评估指标为：
1、 40%的15-24岁青少年能够正确判断预防艾滋病感染的方法；
2、 40%以上的青少年能够正确辨别关于艾滋病传播途径的错误概念；
与此产出相应的效果是，减少流动人口、青年人和其他易感人群与艾滋病相关的风险性行为，增强其防御能力。与该效果相应的评估指标是：青年人中安全套使用率逐年增加。
四、项目活动的主要领域与内容
（一）项目活动的主要领域
根据项目的目标、效果及产出，生殖健康/计划生育项目应围绕维护公民权益、推进知情选择、提供规范服务、改革管理评估、预防艾滋病、开展青少年生殖健康教育以及促进社会性别平等和加强"南南合作"等八个领域开展相关活动。
公民权益、知情选择、规范服务、管理与评估等四个领域是本项目的基本活动内容，确保服务对象获得优质的、以服务对象为中心的、具有社会性别平等意识的生殖健康和计划生育服务。
艾滋病预防和青少年生殖健康教育在第五周期部分项目县进行了探索，积累了经验，建立了模式，第六周期项目借鉴并推广其成功经验，在青少年和流动人口中开展以性病、艾滋病预防为重点的生殖健康宣传、咨询和服务。
（二）项目活动的主要内容
中国/联合国人口基金第六周期生殖健康/计划生育项目将在全国30个项目县开展以下活动：
1、维护公民权益 (Rights Protection)
活动目标：
通过群众维权活动的开展，努力提高依法行政水平；在生殖健康/计划生育管理和服务中自觉维护群众的合法权益，逐步建立一个能够及时反映和受理群众投诉的机制；在项目地区，提高群众的维权意识和能力，发挥非政府组织的监督作用，杜绝侵权事件的发生；逐步建立或完善现有的法律救助渠道和机构；努力实现减少社会抚养费征收例数和金额的目标。
活动内容：
（1）倡导并协助各省（区、市）制定和修改相关的法律法规和条例，推进避孕方法知情选择，减少妇女孕检的次数，保障公民在计划生育和生殖健康方面的合法权益；
（2）与国际组织合作，组织中、高级政府官员参加国际和国内在维护人权方面的培训和研讨，以提高决策者和管理者依法行政和维护群众权益的意识和能力；
（3）与倡导和宣传教育活动相结合，利用各种形式广泛开展普及《人口与计划生育法》的宣传和教育活动；
（4）在推进计划生育的村务公开和村（居）民自治中，重视群众的参与和监督，提高群众维权意识和能力。努力减少社会抚养费征收例数和金额，增强社会抚养费收缴的透明度；
（5）在政府和非政府组织以及技术服务部门之间建立意见反馈制度和对话渠道。逐步建立或完善现有的法律救助渠道和机构，聘请法律顾问，探索针对弱势人群的救助对策。
2、推进知情选择 (Informed Choice)
活动目标：
积极稳妥地推广试点地区知情选择的成功经验，全面推进知情选择；深化和拓展知情选择的内容，把知情选择作为群众的基本权利，提高项目县决策者和管理者尊重群众的选择权和决定权的意识；使参与知情选择的绝大多数服务对象能够获得综合的性与生殖健康咨询服务，能够自主选择适合自己的避孕方法。
活动内容：
（1）通过培训、研讨和考察，加强各级领导对知情选择重要性的认识，尤其要注重提高项目县决策者和管理者尊重群众选择权和决定权的意识；
（2）开展群众需求和社区需求的评估和分析，满足群众在知情选择上的需求；
（3）通过宣传教育和培训，提高项目地区群众相关生殖健康知识水平和自主选择的能力；
（4）对项目县技术服务人员开展综合的性与生殖健康咨询技巧培训和指导，全面加强服务机构和社区的咨询能力建设；
（5）修改不利于推进知情选择的政策和制度，完善知情选择的标准程序和技术规范，建立和完善有利于推进知情选择的管理与评估体系。
3、提供规范服务 (Standard Service)
活动目标：
把项目县建设成为贯彻落实《计划生育技术服务管理条例》的示范点；使群众获得规范的、优质的、方便的、个性化的技术服务；根据当地的能力拓宽服务领域，开展深受群众欢迎的生殖健康检查、治疗和转诊服务；提高群众对计划生育和生殖健康服务的满意度。
活动内容：
（1）在干部和技术人员中开展《计划生育技术服务管理条例》和配套文件的培训活动；
（2）与知情选择、生殖道感染防治、出生缺陷干预和艾滋病预防等活动相结合，建立规范的服务程序和制度，并按标准提供服务；
（3）在群众和技术人员中开展需求调查，确定服务对象的需求，根据当地的能力拓宽服务领域，开展深受群众欢迎的生殖健康检查、治疗和转诊服务；
（4）加强技术服务的能力建设，包括人员培训和设备改进与更新；
（5）加强技术服务的指导、检查和评估。
4、管理与评估改革（Management & Evaluation）
活动目标：
建立群众需求评估和分析制度，建立以服务对象为中心的优质服务决策体系、组织实施和评估体系；改造并完善管理信息系统；探索适合不同地区的评估指标和评估方法，引导项目地区围绕群众需求开展优质服务。
活动内容：
（1）向项目县及所在省（区、市）和地区进行倡导，调动他们开展管理与评估改革的积极性和创造性；
（2）项目地区对其管理与评估的现状进行调查和分析，探索新的评估方法和指标，确保各项工作目标的完成；
（3）形成规范的群众意见反馈渠道，利用统计报告、抽样调查、服务网点非政府信息网络和信访接待等多渠道收集群众需求和意见；
（4）改造或完善管理信息系统，为引导优质服务提供信息支持；
（5）通过培训和交流，将国家人口计生委优质服务试点项目在管理与评估方面的成功经验与模式介绍到项目地区，为各地培养出一批能掌握定量和定性评估方法的人员。
5、艾滋病预防（AIDS Prevention）
活动目标：
提高项目地区决策者、管理者和服务提供者对艾滋病的社会性认识；提高广大育龄群众，尤其是流动人口、青年人和高危人群对艾滋病的防范意识；提高艾滋病知识的可及性，提倡100%安全套使用；提高全社会对艾滋病人的理解和关爱。
在部分项目县探索利用计划生育服务网络的优势并结合当地卫生资源，开展艾滋病预防、自愿咨询检测、自愿咨询转诊以及母婴阻断的工作模式。
促进娱乐服务场所高危人群使用安全套，降低性传播疾病感染率，预防艾滋病病毒经性途径由高危人群向一般人群传播。努力形成一个政策支持、资金投入、多部门合作共同行动的可持续发展机制。
活动内容：
（1）向各级政府和卫生部门进行倡导，增强艾滋病预防全社会参与的意识，动员多部门的资源开展艾滋病预防活动；
（2）发挥人口计生系统网络优势，开展有效的、可及性强的宣传教育工作；
（3）结合避孕方法知情选择、生殖道感染防治等活动，对技术服务人员进行相关知识和技能的培训，尤其是关于性病/艾滋病防治的咨询技巧和人际交流技巧的培训；
（4）在社区或乡村开展健康促进活动，推广安全套的使用，改变不良卫生习惯，提高健康意识，减少歧视与偏见。
（5）整合地方资源开展艾滋病预防、自愿咨询检测、自愿咨询转诊，以及母婴阻断工作。
6、青少年生殖健康教育 (Adolescent Sexual and Reproductive Health )
活动目标：
为青少年生殖健康教育和服务提供良好的社会环境和有效的青少年参与机制，包括建立青少年网络；提高服务人员同青少年、流动人口等弱势人群交流的能力，提高相关机构及向青少年、流动人口等弱势人群提供相应的生殖健康和其它服务的能力。
活动内容：
（1）在项目地区开展需求调查，确定青少年的需求；
（2）对领导者以及其他对青少年有影响者（社区骨干、教师、家长）进行倡导；
（3）对青少年采取参与式方法进行宣传教育（同伴教育）；
（4）对管理和服务人员进行培训，提高管理和服务人员同青少年、流动人口等弱势人群交流的能力；
（5）向青少年、流动人口等弱势人群提供相应的生殖健康和其它服务。
7、促进社会性别平等 (Gender)
活动目标：
社会性别平等的理念应体现在本项目的各个领域，通过倡导社会性别平等的理念，提高项目参与者各方（包括项目县领导、决策者、管理者、技术服务人员和服务对象）的社会性别主流化的意识。在项目实施过程中，以婚育新风进万家和关爱女孩活动为载体，提高妇女在各项目活动中的参与程度；增强妇女维权能力和自我保健能力；在知情选择、技术服务、艾滋病预防、青少年生殖健康教育等活动中实现男女平等；努力实现出生人口性别比平衡。同时，它作为一个单独的活动领域，通过项目活动在部分项目县探索社会性别干预的模式与方法，取得经验后进一步推广。
活动内容：
（1）对决策者、管理者和服务人员进行倡导，举办社会性别平等培训班，提高他们的社会性别敏感意识；
（2）在项目县结合"公民权益"活动的开展，建立和健全维护妇女权益的制度；
（3）在社区层面进行广泛宣传，促进妇女对自身权利的了解，结合婚育新风进万家和关爱女孩行动，推进在计划生育方面的男女性别平等，消除对女性的歧视，反对家庭暴力。对贫困和残障家庭的妇女和女童，开展各种形式的救助活动，提高她们在家庭和社区的地位；
（4）结合知情选择、规范服务、艾滋病预防、青少年生殖健康教育等活动，运用参与式方法进行需求评估调查，倾听妇女的心声。运用角色扮演等方法对服务人员进行培训，满足妇女对上述服务的需求。
（5）探索并建立社会性别的统计数据、评估指标和评估方法，促进社会性别意识主流化。
8、南南合作（South-South Cooperation）
此领域的活动主要在国家一级开展。
9．对相关领域模式经验的整合与推广
在深入调研的基础上，国家人口计生委将对项目的成果做进一步研究、整合和推广，以提高第六周期项目的整体效益。
（三）项目五年主要活动计划
第六周期生殖健康/计划生育项目主要活动将分五年实施：
1、 2006年为项目的启动和计划制定阶段。工作重点是成立各级项目领导小组，国家项目办公室和专家组负责制定各领域五年规划和年度工作计划，并指导项目县制定项目工作计划，制定相关领域培训内容的标准，开展项目管理人员和服务提供者的培训。
2、 2007年全面实施项目工作计划，开展项目的宣传和倡导工作，继续组织各级各类人员的培训和交流，加强国家和省、地市对项目县的指导、督查和帮助。
3、 2008年在项目实施中组织项目中期评估。国家、省、地市和项目县组织对项目进展情况进行总结和评估，针对困难与问题提出对策与措施，总结项目经验，创新工作模式。
4、 2009年在项目实施的同时，注重项目经验在纵向和横向的拓展。从政策和制度上促进项目成果在更大范围、更深层次的应用和推广。
5、 2010年的重点是项目总结和终期评估验收。全面评估项目目标的实现程度，评价项目在稳定低生育水平、促进人口问题综合治理方面的作用和意义。
各项目地区应因地制宜制定本地区项目五年规划和年度工作计划，既要考虑本地区的特色，也要考虑本周期各项目地区的统一活动。
（四）项目实施的保障措施及要求
1、建立项目领导小组。各省（区、市）人口计生委要建立项目领导小组，由一名委分管主任担任领导小组组长；一名熟悉业务、协调能力强的处级干部为项目协调员。省项目领导小组负责指导和协调项目工作，帮助解决项目实施中的困难和问题，及时总结和推广项目工作的经验。有条件的省（区、市）应聘请当地相关专家、学者参与项目指导工作。项目所在地市级人口计生委要派一名主任参加省级项目领导小组；县级项目县要成立领导小组，由一名分管县（市、区）长牵头，人口计生、卫生、政法、教育、妇联、宣传等有关部门共同参加。县项目领导小组负责制定工作计划、组织实施、协调管理、考核评估，为项目的正常开展提供保障；
2、加强部门之间协调与配合。第六周期项目将继续由人口计生、卫生两部门共同执行。在项目实施期间，人口计生部门要加强与卫生部门的协调和配合。
3、第六周期项目提供的经费主要用于宣传、倡导、人员培训、交流、考察、研究以及必要的设备购置等活动。按照联合国人口基金援华项目的要求，项目地区各级都要提供一定的地方配套资金。各项目县领导小组根据地方财力状况，向政府部门提出配套资金的要求并保证予以落实。各级人口计生委在项目实施期间要对项目县在经费、物质、技术、信息等方面给予一定的支持和倾斜，以促进项目活动的健康开展。
4、项目县在省项目领导小组和国家专家组指导下，根据各领域主要活动内容及目标，制定本项目县的具体活动计划；组织实施各项活动计划；及时总结经验，定期汇报项目活动的进展和成果。
四、项目的执行机构、实施机构和实施方式
商务部代表中国政府协调中国国别方案。国家人口计生委、联合国人口基金驻华代表处、卫生部（执行本项目的部分活动，相关实施方案由卫生部制定）将共同实施本项目。玛丽斯特普国际组织将作为执行机构参与本项目的实施。国家人口计生委办公厅、国际合作司负责本项目活动的总体协调。办公厅在深入调研的基础上将对项目的成果做进一步研究、整合和推广，以提高六周期项目的整体效益。政策法规司负责实施维护公民权益方面的活动；国际合作司、科学技术司、人事司共同实施知情选择方面的活动；科学技术司负责实施规范服务方面的活动；发展规划司负责实施管理与评估改革方面的活动；国际合作司、国家人口计生委药具发展中心、中国计划生育协会共同实施艾滋病预防方面的活动；宣传教育司负责实施社会性别平等方面的活动；中国计划生育协会负责实施青少年生殖健康教育方面的活动。
五、项目的监督与评估
本项目采用逻辑框架法及结果取向管理方法对本项目活动进行监督和评估。结果取向管理着眼于目标的完成，旨在提高项目管理的效率与责任。活动的产出与目标在本项目开始前已经明确，并取得了各项目参与方的同意。运用这个管理系统，评估实际达到的产出与目标，并在项目结束时同项目设计的产出与目标相比较。
逻辑框架中确定了客观可检验指标、相应的评估方法、活动时间和负责人，管理系统应使用客观可检验指标和相应的评估方法对本项目进行监督和评估。从项目开始就将逻辑框架方法作为项目计划和管理的手段。
监测和评估项目进展的手段之一是基线、中线和终线调查。
项目的工作计划将在计划实施过程中作为监督计划，应比较计划实施时间和实际实施时间以及达到客观可检验指标的进展情况，包括有利因素和不利因素。在项目实施阶段遇到的阻力和困难应由县领导小组、地市级领导小组和省级领导小组协调解决。
项目的全面监督和评估由国家人口计生委、联合国人口基金驻华代表处和玛丽斯特普国际组织负责，并在国家级专家组的帮助下开展。
国家人口计生委的项目办公室人员及专家组成员将根据工作计划监督项目活动开展情况。
项目县应每年报告项目活动实施的进展情况，包括取得的效果和面临的困难。项目年度报告将被用于年度方案评审会。评审会旨在评价第六周期国别方案在不同产出方面的进展，并解决有关项目实施和项目协调问题。
项目将于2008年组织一次中期评审会。终期项目评审会将在2010年进行，审查本方案全面实施情况，对国别方案（包括本方案下的所有项目）进行一次评估。评审会将着眼于成果，评估项目达到产出的程度和对实现宗旨与总体目标的作用。评估和审查包括中线、终线调查与基线调查结果的比较。上述两项调查应包括对照组在内，以求为第六周期方案终期评审增加可比性。
各地在实施项目时应注重信息的收集、整理以及档案的建立（包括文字、照片）。
运用律师代理功能 和谐处理敏感案件
闫凤翥
【目 录】
1，建立完善的“一稳、二深、三沟通”的敏感性案件办案模式
2，律师代理群体性案件的准则
3，律师代理群体性案件的必要性
4，结论
【关键词】律师 代理 群体性 案件
【内容提要】群体性案件即敏感案件，往往规模大、矛盾激烈、对抗性强，主要发生在土地征收、房屋拆迁、库区移民、企业改制、环境污染以及农民工权益保障等方面，大部分和地方政府滥用行政权力，侵害弱势群体的利益相关，如果处理不当，对国家、社会有着不容忽视的影响①。正因为如此，对于律师是否代理群体性案件，各部门对此一直有着不同的见解，有些政府甚至将律师代理群体性案件视为和政府对抗，对律师的执业行为予以限制。同时我们也看到，有些律师缺乏处理群体性案件的执业素养和能力，在代理群体性案件后，鼓动当事人采取非法方式实现自己的利益诉求，造成了目前律师代理群体性案件的“囚徒困境”。
通过法律途径解决群体性事件是“成本最小”、“最理性”的解决方式，诉求群体希望通过法律途径解决矛盾②。但由于律师参与群体性案件面临较大的风险，有时甚至连个人的人身权利都得不到保障，很多律师出于防范风险的考虑，不愿意受理群体性案件。我国正处于社会转型时期，缺乏规范的利益诉求机制和司法保障机制，有些政府部门对此采取简单粗暴的高压政策，大多数群体性事件被迫通过非理性、非法律、甚至暴力的“私力救济”方式寻求解决，而这种救济方式不但无助于矛盾的解决，反而引起更大的矛盾反弹和社会不稳定。
2005至2010年的6年间，通过代理九江、夏邑、石家庄、烟台、佛山、陇南、鄄城、中山、黑河、沈阳、三门峡、峨眉、重庆、百色、晋江、黄山等典型群体性案件的和解案件中，由于笔者的积极谋划、利用专业特长，在有效的维护农民权利的同时，又维护了重点项目的开发、政府经济建设的大局、当地社会稳定。创造性的变“利益冲突”为“利益统一”。充分发挥了律师在处理群体性案件中的桥梁和纽带作用，为缓解社会矛盾，构建和谐社会展现了社会主义律师的光辉形象。
笔者通过代理因土地征收引发的群体性敏感案件的实践，总结出几点做法供律师界、法律界朋友参考。
一、建立完善的“一稳、二深、三沟通”的敏感性案件办案模式。
一稳：就是律师在接待群体性案件来访的委托人时，首先要做好稳定来访委托人情绪的工作。群体性敏感案件的来访委托人基本上都是成群结队的到律师所提出法律咨询，由于这些人对法律、政策理解的偏差、常常误解当地政府实施行征地行为的政策，容易造成偏见、不满、愤怒，导致整个群体对政府产生积怨。常表现为对政府“不信任、不满意、不支持、不配合”“抵抗到底”的“四不一抗”型情绪性群体，这类群体易冲动、无主见、诉求脱离实际、多次或常年上访。律师根据委托人的情绪状况、思想动态、法律意识程度等实际情况，从案情实际出发，详细讲解法律常识、维权方式、合理诉求。稳定其激动、不满的对抗政府的情绪，引导其依据法律途径理性维护合法权益，放弃群体上访、对抗政府、采取过激行为等违法维权观念。通过几年来的代理实践，有90%以上的群体会愉快的接受律师的合理化建议，但是也有有10%左右的委托人还是情绪化。对于有情绪化的部分委托人，我们一般采取“冷却”办法，不接受委托。
2007年8月，江西省九江市爱国村村民陈忠美等十余人来到我所提出委托要求，目的就是通过聘请律师达到立即阻止九江市开发的江西省重点工程“城西港区综合开发项目”，我们听取了案情介绍，得知由于村民对建设城西港区征地补偿标准、方式等不满，政府在2月，就组织了由市县乡三级组成的征地拆迁工作组受到全体村民的阻止，竟然7个月没有进驻该村，工作组无法向村民解释、宣传征地拆迁政策。部分年长村民不愿意搬出祖辈居住的老宅。我们立即在互联网上搜集了城西港区的有关资料，立即得知该港区建设项目属于江西省2007重点龙头项目。我们劝说村民放弃抵抗征收搬迁，专题研究补偿是否合理合法，维护合理补偿权利，但是遭到村民的不理性的否决。于是我们又提出需要经过律师现场调查才能确定村民的诉求是否合法的方案，获得委托人的统一认可。使群体不满情绪归结到律师调查结果上来，我们采取“冷却”方式到9月中旬才同意代理，达到了消除不实际诉求的目的。
二深：就是深入了解案件“背景”，深入了解群体不满的“心结”
每个案件的发生、发展、形成都有不同的历史背景、人文背景等，不同的背景会给当事人造成不同的心里状态，从而形成矛盾死结，我们称之为“心结”。特别是群体案件的当事人形成群体利益冲突的背景和心结，更具有社会性、复杂性、不稳定性。缓解和化解这些群体“心结”的前提就必须找到造成“心结”的背景和成因，代理律师的工作就是深入案件发生地，深入、详细、全面了解案件的发生、发展、形成的原因，通过搜集有关信息、走访外围旁观者、与委托人详细交流、与有关政府机关询问获得第一手材料，分析出案件的背景和造成矛盾的直接原因以及间接原因，依据分析得出的结论确定具体的代理方案。
九江案件我们经过到现场的调查了解得知，是由于工作组的部分工作人员开始求功心切、工作简单，进入村民院就丈量房屋，前脚量完后脚就拆房子，拆了不到三家就引起其他村民的反感和抵制。村民先是自发的到村口阻挡工作人员，后来形成组织化，群体对抗征地的实施，造成政府7个月工作没有进展，项目不能如期开发。由于产生了严重的“对抗”，村民对政府公布的补偿方案“不信任、不满意、不支持、不配合”形成典型的“四不一抗”型群体性情绪。对政府的补偿标准、征地拆迁程序等一知半解，在此情况下我们提出：采取主动找政府了解有关征地拆迁关政策信息，进一步分析政府有关政策是否合理合法的第一步代理方案，获得村民的同意，为以后的和解打下群体降温基础。
三沟通：就是一要与主管司法行政机关沟通，二要与涉案政府沟通，三要与委托代表人沟通。三沟通是办好群体性案件的重要工作环节。
与主管司法行政机关沟通是律师履行群体性案件备案③义务的重要组成部分，是司法机关指导监督律师承办群体性案件的有效保障，也是取得涉案政府信任律师协调的重要途径。九江案件的成功代理充分说明在司法行政机关的指导下，是律师代理群体性案件成功的组织保障。省司法厅，市司法局的领导在九江案件中给予冀港所强有力的指导，省厅主要领导亲自听取案件介绍、市局派出律师处程晓光处长亲临律师办案现场指导长达一周时间，极大地提高了对律师指导和监督作用，为律师与涉案政府的沟通和信任起到了重要作用。
与涉案政府沟通是律师顾全大局的重要体现，委托人往往与涉案政府形成对抗，政府在诉求群体中的威信和诚信大打折扣，无法与诉求群体深入、细致、全面的沟通，常常造成政府的惠民政策、合理安置方案得不到有效落实，形成诉求群体的思想障碍，影响政府项目开发进程。在九江案件中通过与九江市政府的及时沟通，政府对开发项目的总体规划和项目进展情况，对待诉求群体对抗的态度，解决案件的基本原则及方案详细的介绍给代理律师。代理律师本着顾全江西省重点项目建设大局，兼顾承担开发建设项目的九江市政府的实际情况，照顾被征地农民合法利益三者统一原则，向九江市政府提出和解群体性事件的三点建议：一是建立村民与政府之间的沟通机制；二是化解村民与政府之间的误区，缓和对抗情绪；三是寻求村民利益与政府利益统一途径，形成共识，共同受益。上述三点建议立即得到九江市政府在座领导的肯定和赞同，同时在座的村民代表见到九江市政府领导的真诚态度，非常受感动，纷纷表示愿意化解矛盾、消除误解、放弃对抗、理性维权、协调解决。
我们认为：与涉案政府的沟通是律师代理群体性案件的重要环节，应从律师协会指导意见中明确规定，指导律师在办理群体性案件中自觉履行这一工作义务，即消除委托群体对律师接触涉案政府的疑虑，又为律师有效处理群体性案件与涉案政府沟通提供法律依据和保障。
与委托代表沟通是律师代理群体性案件追求社会效果的重要体现，群体性案件推举的代表一般在本群体内部具有较高的威望和社会基础，比较容易接受变通意见，也容易与群体交流。群体性案件中群体诉求往往不是统一的，带有个性较强的家族或利益集团色彩。这些家族利益、集团色彩是社会不稳定的重要因素，与委托代表沟通好每个诉求的来源，分清家族利益、集团利益只有代表人心里清楚，容易与家族、集团成员沟通，从而有力于化解社会深层次的矛盾和利益冲突，达到实现社会效果的办案目的。九江案件中，代理律师每天与代表人同吃、同工作、同研究各小组的利益冲突和个别村民的利益平衡，及时与政府交涉争议问题。当代表人发现，部分村民对协调过程中，征地拆迁工作组乘机进村丈量拆迁房屋又引起部分村民对政府的不信任的情况后，立即建议代理律师向政府提出：政府暂缓进村丈量房屋拆迁的意见，政府采纳了村民代表的建议，在案件和解过程中工作组不再进村强行拆迁，村民看到村民代表的建议被政府采纳后，认为村民代表的工作很有成效，政府诚信很高，又同意继续协商。达到了稳定全局的作用。
二、律师代理群体性敏感案件的基本准则
1，代理律师要“政治挂帅” “高站位”
用社会主义法治理念④武装代理律师头脑，紧密联系代理群体性案件工作实际，深刻认识并自觉坚持社会主义法治理念在律师代理群体性案件中的指导地位，用正确的法治理念和执业服务观念承办群体性案件，形成政治素质第一，端正执业和服务思想，规范执业和服务行为的律师新观念。律师要明确代理群体性案件的指导思想，以推进“依法治国”基本战略为己任，在促进国民经济又快又好的发展和构建社会主义和谐社会中发挥应有作用。站在“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的高度履行代理职责。
九江等成功案例，代理律师即接受了政治考研又接受了业务考验，在接受委托、了解案情、制定方案、实施协调过程中始终站在促进九江经济建设、维护九江稳定的的高度，深入到农民家中、田间地头详细听取农民意见、广泛宣传政府开发建设城西港区对农民带来的革命性好处，详细讲解法律常识，提高村民对建设港区的正确认识，正确看待处于转型期法律滞后带来的诸多诉求与现实矛盾的社会问题。得到了广大村民的认同和政府的认可。
2，代理律师运用专业特长，寻找化解矛盾“结合点”
群体性案件的诉求大多数涉及政府对整个经济运行的影响，牵一发而动全局，如何寻找一个即让群体满意，政府又能实际认可的方案是解决和化解群体性矛盾的关键，方案得当，事半功倍；方案欠妥，和解无望。确定一个最佳方案既要符合法律又于政策不矛盾，就要充分发挥律师专业特长的优势，在法律、政策许可的前提下维护诉求群体的合法权益。我们在九江、夏邑等和解案件中，律师运用娴熟土地法律专业知识逐渐将诉求群体的主要诉求归结到征地拆迁补偿标准上来，将政府的优惠补偿安置政策向补偿高低矛盾转化，形成一个政府愿意做，农民想得到的利益结合点，通过政府变通补偿政策实现农民获得实惠补偿。
3，追求政府利益与诉求群体利益相“统一境界”
党和政府的利益始终与群众的利益一致⑤原则，是各级党和政府实现“三个代表”的政治追求，也是群众服从党和政府管理，依法维护权利的追求。在代理群体性案件中，律师应追求政府利益与诉求群体利益相统一，是贯彻“三个代表”的重要体现，又是服务大众的社会要求。九江等典型和解案件就充分体现了政府利益与诉求群体利益一致原则，九江市政府将发展经济的利益看做事农民的切身利益，政府在征收土地前制定的为村民预留5%安置土地即300亩属于农用地，指导思想是搞高效农业，维持长远生计。经代理律师研究后认为，在港区内预留农用地与港区建设规划不符，不利于港区建设，同时再高的农业生产也不如商业效益高，从维持长远生计的战略考虑，应预留国有土地，一是土地增值的效益归属了农民，农民间接的获得了高额补偿，二是开发土地权可以获得更高的经济效益和长远的收益，政府同意了律师的建议，将计划为村民集体预留的集体土地征收为国有土地交给集体经济组织利用，村民集体组织开发与政府开发目的是统一的。实现了律师代理群体性案件追求政府利益与诉求群体利益相统一的最高境界。
4，发挥律师桥梁作用搭建“和谐平台”
消除诉求群体与政府对抗，是争取协商解决争议的有效途径，律师是搭建政府与诉求群体沟通平台的桥梁和纽带，是建立有效、诚实、信用的沟通机制的有效渠道。律师在此项工作中有着得天独厚的优势：一是律师已经是一方的当事人的代理人，了解了诉求群体的基本思想动向，只需和另一方沟通，沟通成本低廉；二是律师介入时间一般比其他部门介入时间早，更有利于先期做好群体缓解矛盾工作，防止矛盾更进一步激化；三是律师介入可以依据委托合同制约群体朝着有利于社会稳定的方向发展；四是律师具有专业化法律水平，有利于分清是非，消除不合理诉求。因此，律师代理群体性案件会推动矛盾双方尽快化解矛盾，起到避免矛盾升级的重要作用，迅速有效的搭建和谐处理群体性案件的平台。
九江案件中代理律师冲分发挥了代理律师的作用，在诉求群体与政府之间搭建起构建和谐解决矛盾的平台，仅用了15天时间，就使政府征地拆迁工与村民达成共识，诉求群体全部接受和解意见，愉快的与政府签订了征地补偿协议，九江市政府工作组在7个月未能实现的工作目的，两名律师仅用15天全面完成，两者比较差距悬殊。在开工典礼时，有一万多村民自发的到现场祝贺，现场秩序竟然，村民情绪高涨，使前来参加庆典的江西省领导非常感动，九江城西港区开发办主任向省领导汇报时感慨的说：城西港区的顺利建设第一功臣是律师。九江市领导以表谢意还专程到石家庄为我所送来锦旗，村民为表达对律师的谢意自费请律师到庐山旅游。
三、律师代理群体性案件的必要性
中华全国律师协会2006年颁布了《关于律师办理群体性案件指导意见》，（以下简称意见）《意见》要求律师在受理群体性案件后，应注意处理好与当事人、司法机关、政府、媒体以及公众等多方面的关系，规定律师受理群体性案件要向律师协会备案，发现有可能激化矛盾、扩大事态的问题和苗头要立即通报司法行政主管部门。
历史经验表明，法治是社会正义的最终保障，而律师则是社会正义的“和谐兵”。在构建和谐社会的过程中，律师处于政府机构与市民的中间部位，起着法治秩序“润滑剂”的作用。正处于转型期各种不同的利益处在变动不定的状态之中，如果法治能够承担起对于各种利益进行合理再分配的功能，对不当行为所造成的不和谐因素通过律师提供及时的法律救济，便会有效地缓解社会矛盾，从而有助于社会平稳地转型。
律师介入群体性案件不是和政府对抗，而是依据法律、结合事实将政府的利益与诉求群体的利益完美的统一起来。律师协调群体性案件，是解决矛盾的一个不可缺少的重要环节。通过律师代理能正确表达诉求群体的合理诉求，劝说放弃不合法、不合理、不和谐的诉求，从而缓和矛盾。律师代理容易建立和谐的沟通机制、较快的化解对立情绪，有助于诉求群体合法利益的维护和政府的依法行政。
从我所代理的群体性案件实际情况来看，部分群体性案件之所以没促成和解，就是由于有的政府“滥施公权”，⑥有的甚至搞“政策恐怖”导致群体性对抗，不愿意案件和解。有的是政府有意将合法的利益诉求途径“堵死”，导致法律“失灵”，造成诉求群体在法律体系里无从获得正义，只能采取群体性上访等“私力救济”手段维权。
考虑到各级政府对律师服务大局、维护社会稳定的需要，我们认为：当前律师代理群体性案件是必要的，特别是因政府重点项目引发的群体性案件律师应积极代理，尽快寻求化解矛盾、稳定社会、加快建设的有效途径。律师代理群体性案件可以达到避免不理性群体危机社会稳定、干扰经济建设大局的目的。对构建和谐社会、和谐执法有着不可代替的作用。司法行政机关、律师协会应对律师代理这些案件给予支持，保障律师的执业行为符合法治的精神和律师的合法权利，避免一些地方对代理群体性案件的律师采取不实投诉、以“稳定”为大旗制造不稳定等不法行为。司法行政部门对这类案件的监督与指导应是鼓励而不是限制，为律师受理这些案件提供制度性保障。
【结论】
律师在代理群体性敏感案件中，应始终坚持“三个效果”⑦相统一的基本工作原则。将“法律效果、社会效果、政治效果”做为基本代理原则，将维护农民群体利益与经济发展大局统一起来；将维护社会稳定与和谐解决群体性纠纷统一起来。要求代理律师既要有高度的政治责任感、还要有精湛的专业法律技能；既要有稳定、缓解、化解矛盾的和解技能，还要有维护委托人合法权益的社会责任感。将采取法律途径解决群体性纠纷，与构建和谐社会的主旋律和保持政治上的高度责任感结合起来，将群体性诉争给社会带来的负面影响与给政府公信力带来的负面影响结合起来，要求律师务必保持清醒的政治头脑、时刻牢记律师的社会主义责任，必须维护委托人的合法诉求。
【参考文献】
⑴贺卫方《律师参与群体性案件代理的问题》（中评网）
⑵张天安《预防和消除群体性事件的措施和建议》（中国法院网）
⑶中华全国律师协会《关于律师办理群体性案件指导意见》
⑷李步云 《解读社会主义法治理念内涵》
