保险公司管理规定
中国保险监督管理委员会
保险公司管理规定
中国保险监督管理委员会令2009年第1号
《保险公司管理规定》已经2009年9月18日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。
主席 吴定富
二○○九年九月二十五日
保险公司管理规定
第一章总则
第一条 为了加强对保险公司的监督管理，维护保险市场的正常秩序，保护被保险人合法权益，促进保险业健康发展，根据《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等法律、行政法规，制定本规定。
第二条 中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）根据法律和国务院授权，对保险公司实行统一监督管理。
中国保监会的派出机构在中国保监会授权范围内依法履行监管职责。
第三条 本规定所称保险公司，是指经保险监督管理机构批准设立，并依法登记注册的商业保险公司。
本规定所称保险公司分支机构，是指经保险监督管理机构批准，保险公司依法设立的分公司、中心支公司、支公司、营业部、营销服务部以及各类专属机构。专属机构的设立和管理，由中国保监会另行规定。
本规定所称保险机构，是指保险公司及其分支机构。
第四条 本规定所称分公司，是指保险公司依法设立的以分公司命名的分支机构。
本规定所称省级分公司，是指保险公司根据中国保监会的监管要求，在各省、自治区、直辖市内负责许可申请、报告提交等相关事宜的分公司。保险公司在住所地以外的各省、自治区、直辖市已经设立分公司的，应当指定其中一家分公司作为省级分公司。
保险公司在计划单列市设立分支机构的，应当指定一家分支机构，根据中国保监会的监管要求，在计划单列市负责许可申请、报告提交等相关事宜。
省级分公司设在计划单列市的，由省级分公司同时负责前两款规定的事宜。
第五条 保险业务由依照《保险法》设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营或者变相经营保险业务。
第二章法人机构设立
第六条 设立保险公司，应当遵循下列原则：
（一）符合法律、行政法规；
（二）有利于保险业的公平竞争和健康发展。
第七条 设立保险公司，应当向中国保监会提出筹建申请，并符合下列条件：
（一）有符合法律、行政法规和中国保监会规定条件的投资人，股权结构合理；
（二）有符合《保险法》和《公司法》规定的章程草案；
（三）投资人承诺出资或者认购股份，拟注册资本不低于人民币2亿元，且必须为实缴货币资本；
（四）具有明确的发展规划、经营策略、组织机构框架、风险控制体系；
（五）拟任董事长、总经理应当符合中国保监会规定的任职资格条件；
（六）有投资人认可的筹备组负责人；
（七）中国保监会规定的其他条件。
中国保监会根据保险公司业务范围、经营规模，可以调整保险公司注册资本的最低限额，但不得低于人民币2亿元。
第八条 申请筹建保险公司的，申请人应当提交下列材料一式三份：
（一）设立申请书，申请书应当载明拟设立保险公司的名称、拟注册资本和业务范围等；
（二）设立保险公司可行性研究报告，包括发展规划、经营策略、组织机构框架和风险控制体系等；
（三）筹建方案；
（四）保险公司章程草案；
（五）中国保监会规定投资人应当提交的有关材料；
（六）筹备组负责人、拟任董事长、总经理名单及本人认可证明；
（七）中国保监会规定的其他材料。
第九条 中国保监会应当对筹建保险公司的申请进行审查，自受理申请之日起６个月内作出批准或者不批准筹建的决定，并书面通知申请人。决定不批准的，应当书面说明理由。
第十条 中国保监会在对筹建保险公司的申请进行审查期间，应当对投资人进行风险提示。
中国保监会应当听取拟任董事长、总经理对拟设保险公司在经营管理和业务发展等方面的工作思路。
第十一条 经中国保监会批准筹建保险公司的，申请人应当自收到批准筹建通知之日起１年内完成筹建工作。筹建期间届满未完成筹建工作的，原批准筹建决定自动失效。
筹建机构在筹建期间不得从事保险经营活动。筹建期间不得变更主要投资人。
第十二条 筹建工作完成后，符合下列条件的，申请人可以向中国保监会提出开业申请：
（一）股东符合法律、行政法规和中国保监会的有关规定；
（二）有符合《保险法》和《公司法》规定的章程；
（三）注册资本最低限额为人民币2亿元，且必须为实缴货币资本；
（四）有符合中国保监会规定任职资格条件的董事、监事和高级管理人员；
（五）有健全的组织机构；
（六）建立了完善的业务、财务、合规、风险控制、资产管理、反洗钱等制度；
（七）有具体的业务发展计划和按照资产负债匹配等原则制定的中长期资产配置计划；
（八）具有合法的营业场所，安全、消防设施符合要求，营业场所、办公设备等与业务发展规划相适应，信息化建设符合中国保监会要求；
（九）法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。
第十三条 申请人提出开业申请，应当提交下列材料一式三份：
（一）开业申请书；
（二）创立大会决议，没有创立大会决议的，应当提交全体股东同意申请开业的文件或者决议；
（三）公司章程；
（四）股东名称及其所持股份或者出资的比例，资信良好的验资机构出具的验资证明，资本金入账原始凭证复印件；
（五）中国保监会规定股东应当提交的有关材料；
（六）拟任该公司董事、监事、高级管理人员的简历以及相关证明材料；
（七）公司部门设置以及人员基本构成；
（八）营业场所所有权或者使用权的证明文件；
（九）按照拟设地的规定提交有关消防证明；
（十）拟经营保险险种的计划书、３年经营规划、再保险计划、中长期资产配置计划，以及业务、财务、合规、风险控制、资产管理、反洗钱等主要制度；
（十一）信息化建设情况报告；
（十二）公司名称预先核准通知；
（十三）中国保监会规定提交的其他材料。
第十四条 中国保监会应当审查开业申请，进行开业验收，并自受理开业申请之日起60日内作出批准或者不批准开业的决定。验收合格决定批准开业的，颁发经营保险业务许可证；验收不合格决定不批准开业的，应当书面通知申请人并说明理由。
经批准开业的保险公司，应当持批准文件以及经营保险业务许可证，向工商行政管理部门办理登记注册手续，领取营业执照后方可营业。
第三章 分支机构设立
第十五条 保险公司可以根据业务发展需要申请设立分支机构。
保险公司分支机构的层级依次为分公司、中心支公司、支公司、营业部或者营销服务部。保险公司可以不逐级设立分支机构，但其在住所地以外的各省、自治区、直辖市开展业务，应当首先设立分公司。
保险公司可以不按照前款规定的层级逐级管理下级分支机构；营业部、营销服务部不得再管理其他任何分支机构。
第十六条 保险公司以2亿元人民币的最低资本金额设立的，在其住所地以外的每一省、自治区、直辖市首次申请设立分公司，应当增加不少于人民币2千万元的注册资本。
申请设立分公司，保险公司的注册资本达到前款规定的增资后额度的，可以不再增加相应的注册资本。
保险公司注册资本达到人民币５亿元，在偿付能力充足的情况下，设立分公司不需要增加注册资本。
第十七条 设立省级分公司，由保险公司总公司提出申请；设立其他分支机构，由保险公司总公司提出申请，或者由省级分公司持总公司批准文件提出申请。
在计划单列市申请设立分支机构，还可以由保险公司根据本规定第四条第三款指定的分支机构持总公司批准文件提出申请。
第十八条 设立分支机构，应当提出设立申请，并符合下列条件：
（一）上一年度偿付能力充足，提交申请前连续2个季度偿付能力均为充足；
（二）保险公司具备良好的公司治理结构，内控健全；
（三）申请人具备完善的分支机构管理制度；
（四）对拟设立分支机构的可行性已进行充分论证；
（五）在住所地以外的省、自治区、直辖市申请设立省级分公司以外其他分支机构的，该省级分公司已经开业；
（六）申请人最近2年内无受金融监管机构重大行政处罚的记录，不存在因涉嫌重大违法行为正在受到中国保监会立案调查的情形；
（七）申请设立省级分公司以外其他分支机构，在拟设地所在的省、自治区、直辖市内，省级分公司最近2年内无受金融监管机构重大行政处罚的记录，已设立的其他分支机构最近6个月内无受重大保险行政处罚的记录；
（八）有申请人认可的筹建负责人；
（九）中国保监会规定的其他条件。
第十九条 设立分支机构，申请人应当提交下列材料一式三份：
（一）设立申请书；
（二）申请前连续2个季度的偿付能力报告和上一年度经审计的偿付能力报告；
（三）保险公司上一年度公司治理结构报告以及申请人内控制度；
（四）分支机构设立的可行性论证报告，包括拟设机构3年业务发展规划和市场分析，设立分支机构与公司风险管理状况和内控状况相适应的说明；
（五）申请人分支机构管理制度；
（六）申请人作出的其最近2年无受金融监管机构重大行政处罚的声明；
（七）申请设立省级分公司以外其他分支机构的，提交省级分公司最近2年无受金融监管机构重大行政处罚的声明；
（八）拟设机构筹建负责人的简历以及相关证明材料；
（九）中国保监会规定提交的其他材料。
第二十条 中国保监会应当自收到完整申请材料之日起30日内对设立申请进行书面审查，对不符合本规定第十八条的，作出不予批准决定，并书面说明理由；对符合本规定第十八条的，向申请人发出筹建通知。
第二十一条 申请人应当自收到筹建通知之日起6个月内完成分支机构的筹建工作。筹建期间不计算在行政许可的期限内。
筹建期间届满未完成筹建工作的，应当根据本规定重新提出设立申请。
筹建机构在筹建期间不得从事任何保险经营活动。
第二十二条 筹建工作完成后，筹建机构具备下列条件的，申请人可以向中国保监会提交开业验收报告：
（一）具有合法的营业场所，安全、消防设施符合要求；
（二）建立了必要的组织机构和完善的业务、财务、风险控制、资产管理、反洗钱等管理制度；
（三）建立了与经营管理活动相适应的信息系统；
（四）具有符合任职条件的拟任高级管理人员或者主要负责人；
（五）对员工进行了上岗培训；
（六）筹建期间未开办保险业务；
（七）中国保监会规定的其他条件。
第二十三条 申请人提交的开业验收报告应当附下列材料一式三份：
（一）筹建工作完成情况报告；
（二）拟任高级管理人员或者主要负责人简历及有关证明；
（三）拟设机构营业场所所有权或者使用权证明；
（四）计算机设备配置、应用系统及网络建设情况报告；
（五）业务、财务、风险控制、资产管理、反洗钱等制度；
（六）机构设置和从业人员情况报告，包括员工上岗培训情况报告等；
（七）按照拟设地规定提交有关消防证明，无需进行消防验收或者备案的，提交申请人作出的已采取必要措施确保消防安全的书面承诺；
（八）中国保监会规定提交的其他材料。
第二十四条 中国保监会应当自收到完整的开业验收报告之日起30日内，进行开业验收，并作出批准或者不予批准的决定。验收合格批准设立的，颁发分支机构经营保险业务许可证；验收不合格不予批准设立的，应当书面通知申请人并说明理由。
第二十五条 经批准设立的保险公司分支机构，应当持批准文件以及分支机构经营保险业务许可证，向工商行政管理部门办理登记注册手续，领取营业执照后方可营业。
第四章机构变更、解散与撤销
第二十六条 保险机构有下列情形之一的，应当经中国保监会批准:
（一）保险公司变更名称；
（二）变更组织形式；
（三）变更注册资本；
（四）扩大业务范围；
（五）变更注册地、营业场所；
（六）保险公司分立或者合并；
（七）修改保险公司章程；
（八）变更出资额占有限责任公司资本总额5％以上的股东，或者变更持有股份有限公司股份5％以上的股东；
（九）中国保监会规定的其他情形。
第二十七条 保险机构有下列情形之一，应当自该情形发生之日起15日内，向中国保监会报告：
（一）变更出资额不超过有限责任公司资本总额5％的股东，或者变更持有股份有限公司股份不超过5％的股东，上市公司的股东变更除外；
（二）保险公司的股东变更名称，上市公司的股东除外；
（三）保险公司分支机构变更名称；
（四）中国保监会规定的其他情形。
第二十八条 保险公司依法解散的，应当经中国保监会批准，并报送下列材料一式三份：
（一）解散申请书；
（二）股东大会或者股东会决议；
（三）清算组织及其负责人情况和相关证明材料；
（四）清算程序；
（五）债权债务安排方案；
（六）资产分配计划和资产处分方案；
（七）中国保监会规定提交的其他材料。
第二十九条 保险公司依法解散的，应当成立清算组，清算工作由中国保监会监督指导。
保险公司依法被撤销的，由中国保监会及时组织股东、有关部门以及相关专业人员成立清算组。
第三十条 清算组应当自成立之日起10日内通知债权人，并于60日内在中国保监会指定的报纸上至少公告3次。
清算组应当委托资信良好的会计师事务所、律师事务所，对公司债权债务和资产进行评估。
第三十一条 保险公司撤销分支机构，应当经中国保监会批准。分支机构经营保险业务许可证自被批准撤销之日起自动失效，并应当于被批准撤销之日起15日内缴回。
保险公司合并、撤销分支机构的，应当进行公告，并书面通知有关投保人、被保险人或者受益人，对交付保险费、领取保险金等事宜应当充分告知。
第三十二条 保险公司依法解散或者被撤销的，其资产处分应当采取公开拍卖、协议转让或者中国保监会认可的其他方式。
第三十三条 保险公司依法解散或者被撤销的，在保险合同责任清算完毕之前，公司股东不得分配公司资产，或者从公司取得任何利益。
第三十四条 保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，依法申请重整、和解或者破产清算。
第五章 分支机构管理
第三十五条 保险公司应当加强对分支机构的管理，督促分支机构依法合规经营，确保上级机构对管理的下级分支机构能够实施有效管控。
第三十六条 保险公司总公司应当根据本规定和发展需要制定分支机构管理制度，其省级分公司应当根据总公司的规定和当地实际情况，制定本省、自治区、直辖市分支机构管理制度。
保险公司在计划单列市设立分支机构的，应当由省级分公司或者保险公司根据本规定第四条第三款指定的分支机构制定当地分支机构管理制度。
第三十七条 分支机构管理制度至少应当包括下列内容：
（一）各级分支机构职能；
（二）各级分支机构人员、场所、设备等方面的配备要求；
（三）分支机构设立、撤销的内部决策制度；
（四）上级机构对下级分支机构的管控职责和措施。
第三十八条 保险公司分支机构应当配备必要数量的工作人员，分支机构高级管理人员或者主要负责人应当是与保险公司订立劳动合同的正式员工。
第三十九条 保险公司分支机构在经营存续期间，应当具有规范和稳定的营业场所，配备必要的办公设备。
第四十条 保险公司分支机构应当将经营保险业务许可证原件放置于营业场所显著位置，以备查验。
第六章保险经营
第四十一条 保险公司的分支机构不得跨省、自治区、直辖市经营保险业务，本规定第四十二条规定的情形和中国保监会另有规定的除外。
第四十二条 保险机构参与共保、经营大型商业保险或者统括保单业务，以及通过互联网、电话营销等方式跨省、自治区、直辖市承保业务，应当符合中国保监会的有关规定。
第四十三条 保险机构应当公平、合理拟订保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人和受益人的合法权益。
第四十四条 保险机构的业务宣传资料应当客观、完整、真实，并应当载有保险机构的名称和地址。
第四十五条 保险机构应当按照中国保监会的规定披露有关信息。
保险机构不得利用广告或者其他宣传方式，对其保险条款内容和服务质量等做引人误解的宣传。
第四十六条 保险机构对保险合同中有关免除保险公司责任、退保、费用扣除、现金价值和犹豫期等事项，应当依照《保险法》和中国保监会的规定向投保人作出提示。
第四十七条 保险机构开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争。
第四十八条 保险机构不得将其保险条款、保险费率与其他保险公司的类似保险条款、保险费率或者金融机构的存款利率等进行片面比较。
第四十九条 保险机构不得以捏造、散布虚假事实等方式损害其他保险机构的信誉。
保险机构不得利用政府及其所属部门、垄断性企业或者组织，排挤、阻碍其他保险机构开展保险业务。
第五十条 保险机构不得劝说或者诱导投保人解除与其他保险机构的保险合同。
第五十一条 保险机构不得给予或者承诺给予投保人、被保险人、受益人保险合同约定以外的保险费回扣或者其他利益。
第五十二条 除再保险公司以外，保险机构应当按照规定设立客户服务部门或者咨询投诉部门，并向社会公开咨询投诉电话。
保险机构对保险投诉应当认真处理，并将处理意见及时告知投诉人。
第五十三条 保险机构应当建立保险代理人的登记管理制度，加强对保险代理人的培训和管理，不得唆使、诱导保险代理人进行违背诚信义务的活动。
第五十四条 保险机构不得委托未取得合法资格的机构或者个人从事保险销售活动，不得向未取得合法资格的机构或者个人支付佣金或者其他利益。
第五十五条 保险公司应当建立健全公司治理结构，加强内部管理，建立严格的内部控制制度。
第五十六条 保险公司应当建立控制和管理关联交易的有关制度。保险公司的重大关联交易应当按照规定及时向中国保监会报告。
第五十七条 保险机构任命董事、监事、高级管理人员，应当在任命前向中国保监会申请核准上述人员的任职资格。
保险机构董事、监事、高级管理人员的任职资格管理，按照《保险法》和中国保监会有关规定执行。
第五十八条 保险机构应当依照《保险法》和中国保监会的有关规定管理、使用经营保险业务许可证。
第七章监督管理
第五十九条 中国保监会对保险机构的监督管理，采取现场监管与非现场监管相结合的方式。
第六十条 保险机构有下列情形之一的，中国保监会可以将其列为重点监管对象：
（一）严重违法；
（二）偿付能力不足；
（三）财务状况异常；
（四）中国保监会认为需要重点监管的其他情形。
第六十一条 中国保监会对保险机构的现场检查包括但不限于下列事项：
（一）机构设立、变更是否依法经批准或者向中国保监会报告；
（二）董事、监事、高级管理人员任职资格是否依法经核准；
（三）行政许可的申报材料是否真实；
（四）资本金、各项准备金是否真实、充足；
（五）公司治理和内控制度建设是否符合中国保监会的规定；
（六）偿付能力是否充足；
（七）资金运用是否合法；
（八）业务经营和财务情况是否合法，报告、报表、文件、资料是否及时、完整、真实；
（九）是否按规定对使用的保险条款和保险费率报经审批或者备案；
（十）与保险中介的业务往来是否合法；
（十一）信息化建设工作是否符合规定；
（十二）需要事后报告的其他事项是否按照规定报告；
（十三）中国保监会依法检查的其他事项。
第六十二条 中国保监会对保险机构进行现场检查，保险机构应当予以配合，并按中国保监会的要求提供有关文件、材料。
第六十三条 中国保监会工作人员依法实施现场检查；检查人员不得少于2人，并应当出示有关证件和检查通知书。
中国保监会可以在现场检查中，委托会计师事务所等中介服务机构提供相关专业服务；委托上述中介服务机构提供专业服务的，应当签订书面委托协议。
第六十四条 保险机构出现频繁撤销分支机构、频繁变更分支机构营业场所等情形，可能或者已经对保险公司经营造成不利影响的，中国保监会有权根据监管需要采取下列措施：
（一）要求保险机构在指定时间内完善分支机构管理的相关制度；
（二）询问保险机构负责人、其他相关人员，了解变更、撤销的有关情况；
（三）要求保险机构提供其内部对变更、撤销行为进行决策的相关文件和资料；
（四）出示重大风险提示函，或者对有关人员进行监管谈话；
（五）依法采取的其他措施。
保险机构应当按照中国保监会的要求进行整改，并及时将整改情况书面报告中国保监会。
第六十五条 中国保监会有权根据监管需要，要求保险机构进行报告或者提供专项资料。
第六十六条 保险机构应当按照规定及时向中国保监会报送营业报告、精算报告、财务会计报告、偿付能力报告、合规报告等报告、报表、文件和资料。
保险机构向中国保监会提交的各类报告、报表、文件和资料，应当真实、完整、准确。
第六十七条 保险公司的股东大会、股东会、董事会的重大决议，应当在决议作出后30日内向中国保监会报告，中国保监会另有规定的除外。
第六十八条 中国保监会有权根据监管需要，对保险机构董事、监事、高级管理人员进行监管谈话，要求其就保险业务经营、风险控制、内部管理等有关重大事项作出说明。
第六十九条 保险机构或者其从业人员违反本规定，由中国保监会依照法律、行政法规进行处罚；法律、行政法规没有规定的，由中国保监会责令改正，给予警告，对有违法所得的处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，但最高不得超过3万元，对没有违法所得的处以1万元以下罚款；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关追究其刑事责任。
第八章 附则
第七十条 外资独资保险公司、中外合资保险公司分支机构设立适用本规定；中国保监会之前作出的有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。
对外资独资保险公司、中外合资保险公司的其他管理，适用本规定，法律、行政法规和中国保监会另有规定的除外。
第七十一条 除本规定第四十二条和第七十二条第一款规定的情形外，外国保险公司分公司只能在其住所地的省、自治区、直辖市行政辖区内开展业务。
对外国保险公司分公司的其他管理，参照本规定对保险公司总公司的有关规定执行，法律、行政法规和中国保监会另有规定的除外。
第七十二条 再保险公司，包括外国再保险公司分公司，可以直接在全国开展再保险业务。
再保险公司适用本规定，法律、行政法规和中国保监会另有规定的除外。
第七十三条 政策性保险公司、相互制保险公司参照适用本规定，国家另有规定的除外。
第七十四条 保险公司在境外设立子公司、分支机构、代表机构，应当经中国保监会批准；其设立条件和管理，由中国保监会另行规定。
境内非保险机构在境外设立保险机构，应当经中国保监会批准。
第七十五条 保险公司应当按照《保险法》的规定，加入保险行业协会。
第七十六条 本规定施行前已经设立的分支机构，无需按照本规定的设立条件重新申请设立审批，但应当符合本规定对分支机构的日常管理要求。不符合规定的，应当自本规定施行之日起2年内进行整改，在高级管理人员或者主要负责人资质、场所规范、许可证使用、分支机构管理等方面达到本规定的相关要求。
第七十七条 保险机构依照本规定报送的各项报告、报表、文件和资料，应当用中文书写。原件为外文的，应当附中文译本；中文与外文意思不一致的，以中文为准。
第七十八条 本规定中的日是指工作日，不含法定节假日；本规定中的以上、以下，包括本数。
第七十九条 本规定由中国保监会负责解释。
第八十条 本规定自2009年10月1日起施行。中国保监会2004年5月13日发布的《保险公司管理规定》（保监会令〔2004〕3号）同时废止。
现行土地制度批判
杨德寿 / 河南怡龙律师事务所
摘要：本文通过对国家和集体土地所有制的比较，以及对两种土地权属的转移或流通法律制度的分析，认为：按照现行的土地法律制度，国家与农村集体的所有权是不平等的，由此导致农民的利益被严重侵犯；文章还附带提到房屋所有权的私有制与其上土地所有权的公有制之间不可调和的矛盾。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上，而不体现在土地权属的归属与变更上。作者认为，只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让。农村集体组织相互之间以及与国家之间的土地应当可以相互流通。土地所有权的公与私并不影响国家对土地利用的管理，在法律上禁止自然人拥有土地是站不住脚的。
关键词：土地权属、土地征用、土地利用
概 述
本文所指现行土地制度，是指我国现行的涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。除此之外，为了合理利用土地，国家还制定了土地利用管制的法律制度。本文将分别从上述角度评判我国现行土地制度。
土地权属制度
土地权属制度，包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。
1、土地所有权制度
就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。
显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
2、土地使用权制度
我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。
3、土地所有权的公与私问题
公有制与私有制优劣的比较，是个非常大的课题，本文力不能及。一个显而易见的事实是，在国有企业中，越来越多的国有股已经或正在从这些企业中退出。原因何在？作者认为，是因为国有企业中的国有财产不仅不能很好地保值增值，反而以很快的速度流失。这种现象的根本原因又在于，财富的支配者与所有者身份的不一致。私营企业老板以个人的财产投资，如果不以认真负责的态度经营，亏损的只能是他自己，他只能以自己的财富对别人承担民事责任，而公有制的企业则另当别论。一个国有或集体企业的老板，无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。
土地的公有制同样存在类似问题。集体土地被征用变为国有土地之后，政府如果未能很快将其使用权出让，接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低（如水土流失或被固体或液体废弃物污染），这是因为没有具体的使用人，导致土地管理者的缺位（形式上是政府机关但实际上不存在）。“土地不属于农民，农民当然没有理由去珍惜它。也就是说，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率，就一定比国家向农民出租土地的效率低吗？我们相信每个人会更珍惜自己的东西，绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点，不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因，国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化，特别是荒漠化问题说明，国家独占了所有土地，却没有能力来兼顾、来管理。”①
“现实中，由于农民的土地所有权得不到保障，政府就自动获得了干预农业生产的特权，表现为政府强行命令农民栽种某种农作物。这样，农民就丧失了自主使用土地的正当权利。这种现象的存在恰恰说明农民没有所有权。”“所以现在的土地制度既不公平，也没有效率，反而对农民造成伤害。这样的例子太多了。”②
土地公有制的立法初衷是什么呢？是基于国家的基本制度即公有制。理查德·派普斯在《财产论》③一书中，对地权与政体的关系有很精彩的论述：“不同政体对财产权，尤其是地权的态度，是截然不同的。在以高度中央集权和专制黩武著称的斯巴达，不仅土地锅碗均姓公，连妇女和孩子也姓公。民众无权拥有土地，只能从国家那里承包土地。”（第122－123页）。而相比之下，作为民主、共和、法治与公民权利发源地的雅典，则拥有高度成熟完备的私有财产制度。”（第5页）“雅典的显著特征是财产权与政治权利以及公民自由之间密切相关。正是在这里最早出现了独立的、拥有土地的农民。公民资格和土地所有者的资格都使得人们有能力抵抗强权的干涉，并在拥有财产的公民间建立自己钟意的政府。”（第119页）。“正是那种不对外承担任何责任的私人土地所有权的出现才促成了世界上第一个民主政体。”（第121页）
在一个主权国家中，无论某块土地的所有权归集体或者归个人，它都不可能被权利人置于这个国家的主权管辖之外。说到底，这些土地最终的所有权都归国家，作为具体所有人的集体或个人只不过是这个国家土地法律意义上的所有人罢了。土地所有权的归属，实质上并不影响政府对土地使用的管理，只要这块土地在一个国家的主权管辖区之内。那么，自然人土地所有权被禁止的理由又是什么呢？
4、土地的公有与地上建筑的私有问题
土地的国家所有和集体所有，是由国家法律明确规定的。与此同时，国家法律又承认建筑物可以由自然人也即私人所有。这些私有的建筑不可能成为空中楼阁，它必须建立在现实的土地之上。也就是说，私有的建筑所占有的土地必然是公有的，房屋主人所拥有的只能是该处房屋占有土地的使用权。土地与其上的房屋只能作为一个整体，而房屋和土地却可以分别为不同的主体所拥有。这样，必然带来难以调和的矛盾。
①、日益显现的旧城区拆迁矛盾
在城市旧城区中，目前有大量的私有房屋，有的已有上百年乃至上千年的历史。这些房屋以及所占有的土地以前都是属于私有的，只是在国家规定土地属于国家和集体之后，私有房屋所占土地的所有权才变成了使用权，但这种使用权既没有约定使用费标准也没有约定使用期限，从现实情况看实际上是无偿且无期限的。正是因为这种使用权的无期限和无偿性，导致房屋的主人在国家出让该房屋所在土地的使用权时没有任何发言权。事实上，国家在出让该土地使用权时根本没有征求现有使用权人的同意。而取得该块土地使用权的房地产开发商则立即拥有了将他人房屋拆除的权利！因为房地产开发商“是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。”而政府在出让国有土地使用权时又有利益回报，从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边，导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。
去年9月全国城市房屋拆迁工作座谈会透露，建设部2002年1至8月份，受理来信共4820件次，上访1730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%(9月4日《南方周末》)。拆迁引发的不公正和不稳定，尤其是强行拆迁，已严重侵害了公民的合法权利。（中国青年报2003年9月17日 刘效仁《警惕拆迁中的非法公权》）。因为拆迁，南京的翁彪以自焚来表达自己的绝望；《中国经济时报》９月２４日曾独家报道《北京一居民深夜遭绑房屋被夷为平地》。因拆迁引起的政府与市民之间的矛盾越来越尖锐，对抗性越来越强，有人称之为“拆迁之痛”。那么，这个痛，究竟痛在哪里？我们是否在法律规定的非理性上找过原因？
房屋与其所占用的土地是不可分割的，如果说能够分割的话，那只能是将房屋拆除，但拆除后的房屋将不会再有任何使用价值，除非你将自己的房子装上轮子！房子是你的，土地是国家的，土地使用权是我从国家那里买来的，你要用房子，我要用土地。在协商不成的情况下，谁该让位给谁？
②、未申请继续使用土地的房屋存废问题
《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
法律规定居住用地的国有土地使用年限最长是七十年。也就是说，居民所购买或建造的房屋，其土地使用权总有一天要期满。如果是单独建设房屋，房主到期未申请继续使用房屋所在国有土地时，国家可以采取强制力予以拆除；如果，房屋是在小区居住楼群中的单元房，这块土地使用期限届满的情况下，有人申请而有人未申请继续使用土地的情况下，我们对未申请继续使用土地的房屋或其主人怎么办？能拆除吗？不能。能没收吗？恐怕也不能。
5、国有土地的公民有偿使用问题
国有土地的公民有偿使用，基于国有土地的有偿使用法律制度。国有土地有偿使用在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中均有规定。土地有偿使用法律制度，有助于使用人珍惜土地，可以避免土地资源浪费。应该说是一项很好的法律制度，但作者认为这种规定只应适用于法人或具有经营目的的个人。对于仅仅用于满足公民居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得非常荒唐。我们可以设想：一个中国公民，在自己的国家居住，还要向国家交纳自身居住用地的使用费。这个中国公民还是不是中国人？他还是不是这个国家的主人？如同在自己家里吃饭交饭钱、居住交店钱一样，于法于理均讲不通。
土地权属流通制度
土地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。因为我国土地所有权形式采取的是国家所有和农村集体所有，土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间；而土地使用权的转移则可发生于各种主体之间，包括国家、法人单位和作为自然人的个人。
1、土地所有权的转移制度
《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。” 该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中，我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时，因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
2、土地征用制度的滥用
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定了国家对农业集体土地的征用制度。何为土地征用？“土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。”④
“现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。”⑤
因此，目前我国土地流通制度中的“征用”与“征收”是一回事儿，但是我们应该注意到征用是有前提的，即“国家为了公共利益的需要”。那么，什么是公共利益？《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。” 《中华人民共和国城市规划法》第三十一条也有类似的规定。单位和个人建设需要用地，必须依法申请国有土地，而国有的土地是十分有限的。当国有的土地满足不了人们建设的需要时怎么办？只能从农业集体组织所有的土地中征用。因此，从现实角度看，单位和个人的建设已经被视做公共利益。我们今天的城市正在以前所未有的速度急剧膨胀，而农民赖以生存的土地则越来越少，进而彻底丧失自己所有的土地，从而在中国产生了新的阶层，即“失地农民”。
土地征用的前提是基于公共利益的需要，但事实上不是，它已经被地方政府用于聚敛财富的手段。在这一过程中，某些地方官员也成为政府腐败的牺牲品，沦为阶下囚。
中央电视台2003年2月24日在《新闻联播》中所播发的这条消息：《乱批地损失每年逾百亿》：“全国土地市场情况不容乐观。据业内专家估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失，最保守的估计每年也达100亿元以上。”国土资源部初步统计，仅2002年，全国立案查处土地违法案件达71万件，涉及土地面积12.2万公顷。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。⑥
3、土地使用权的取得和转移制度
农民使用的土地主要包括宅基地和农业生产用地，宅基地的使用权基于农民的申请和政府主管部门的批准，甚至享有土地所有权的农业集体组织都不具有这样的权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定 “农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农民生产用地的使用权，基于农民与本集体依照《中华人民共和国农村土地承包法》所签订的土地承包合同而取得。农民的承包土地使用权是可以通过转包而依法转移的，而宅基地是不允许转移的。
那么，非农业户口的城市居民和法人单位的土地使用权是如何取得的呢？这要由使用者的身份而定，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定情形的，国家可以采取划拨形式确认国有土地使用权，除此之外的一切用地，都必须有偿取得。而取得的方式依使用人在一级市场和二级市场的不同而不同。如果在一级市场上，其取得方式依国有土地出让的方式而定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”在二级市场上，有意取得国有土地使用权的法人或个人，则可与享有国有土地使用权而有意转让该项权利者直接协商取得，有偿或无偿均可。但其国有土地使用权的年限，将是该幅土地出让时国有土地出让方与受上方约定的使用期限减去原使用者已经使用期限所剩余的期限。但是，以划拨方式取得的国有土地使用权是不能直接转让的，应当补足该划拨国有土地的土地使用出让金。
