西宁市市容环境卫生“门前三包”责任制管理办法
青海省西宁市人民政府
西宁市市容环境卫生“门前三包”责任制管理办法
市政府令第83号
第一条 为了加强城市市容和环境卫生管理，创造文明、优美、整洁、有序的城市环境，根据《西宁市城市市容和环境卫生管理条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市市区范围内的机关、团体、部队、企事业单位（包括火车站、长途汽车站、建筑施工现场、商场和集贸市场、停车场等）以及个体工商户（以下简称责任单位），均须遵守本办法。
第三条 本办法所称“门前三包”是指责任单位应当维护好其责任区内的市容环境卫生、绿化和秩序，及时劝阻、制止损害市容环境卫生、绿化和秩序的行为。
第四条 市市容环境卫生行政主管部门负责市容环境卫生“门前三包”责任制的监督、检查、协调和指导工作。
市容环境卫生“门前三包” 责任制，在区人民政府的领导下，由街道办事处或乡、镇人民政府具体组织实施。区市容环境卫生行政主管部门按行政管理权限，对街道办事处或乡、镇人民政府的市容环境卫生“门前三包”责任制工作进行监督、检查和指导。
建设、园林、公安、工商、卫生、交通、环保等有关管理部门按照各自的职责，协同实施本办法。
第五条 市容环境卫生“门前三包”责任内容包括：
（一）包市容环境卫生整洁。
1、按要求自备封闭式废弃物收集容器，并放置在门槛以内适当位置，严禁将垃圾污物堆置门外，积极实行垃圾袋装化，定时倾倒。禁止乱泼污水，形成冰滩、污水滩；
2、负责责任区内环境整洁， 无纸屑、果皮、烟头、痰迹、污物、废弃物，无蚊蝇孳生；
3、临街建筑物、围墙、橱窗、牌匾、灯饰保持美观整洁，无损，如出现陈旧、破损应及时更换和修复，对不属于责任单位所有或维护的橱窗、牌匾、灯饰如出现陈旧、破损的，应当向市容环境卫生行政主管部门报告;
4、各责任单位要保持其建（构）筑物外立面整洁美观，图案清晰，外部造形完整，及时整饰翻新。凡可清洗的外立面应及时清洗，凡出现破损、脱落、褪色、陈旧、风化、雨水冲刷痕迹等须及时维修、整饰;
5、各责任单位要保证单位门前责任区内无积冰污雪；
6、户外广告设施、标牌必须符合设置规定，并经有关部门审批，要保持完好整洁，设置单位负责定期维修、更新;
7、各责任单位应当积极创造条件，完善亮化设施。凡设置霓虹灯饰亮化设施的责任单位，应保证夜间美化、亮化设施完好，并按规定要求定时启用亮化设施，如出现缺行断线的应及时修复；
8.商（店）铺门前不得私自设置檐蓬、遮阳布，凡设置檐蓬、遮阳布的必须经市容环境卫生行政主管部门统一规划，保持整洁完好，与周边环境协调一致；
9、各责任单位应当制止乱贴、乱画等损害市容环境行为，及时清除责任范围内影响市容环境的字迹、图案、贴纸等印记，发现乱贴、乱画等损害市容环境不法行为应当及时制止，并向市容环境卫生、公安部门举报。
（二）包绿化。
1、保护责任区内的花草树木、维护绿化设施；
2、禁止攀折花木、践踏绿地，做到树木无钉、无挂、无晾晒衣物；
3、严禁向树坑、绿地内倾倒垃圾、污水和堆放杂物，并应当积极配合园林管理部门工作，保证树木成活。
（三）包秩序。
1、 积极维护责任区内的良好秩序；
2、做到无店外出摊，无乱堆杂物、私搭乱建、乱挖乱挂，无占道经营，门前车辆停放整齐；
3、不得使用超过规定噪声标准的电器、音响招揽生意。
第六条 各责任单位市容环境卫生“门前三包”责任区,由所在地街道办事处或者乡、镇人民政府按照下列规定划定:
(一)城市道路两侧临街的责任单位，其责任区是临街建筑立面和临街其他设施立面至人行道道沿的地面；
(二)经批准的集贸市场、停车场、存车处和零散摊位等，由其管理单位和经营者按照批准或者规定的范围，承担相应的责任。
第七条 市容环境卫生“门前三包”责任区划定后，责任单位应与所在地街道办事处或者乡、镇人民政府按年度签订《市容环境卫生“门前三包”责任书》，明确责任，并设专（兼）职人员负责责任区内的市容环境卫生“门前三包”日常管理工作。禁止街道办事处或者乡、镇人民政府收取市容环境卫生“门前三包”责任制费用。
《市容环境卫生“门前三包”责任书》的示范文本，由市市容环境卫生行政主管部门统一制定。
第八条 新闻单位应当加强对市容环境卫生的宣传工作，倡导良好的环境卫生意识，促进城市的和谐发展。
各大中专院校，中小学、幼儿园等教育机构应当加强对学生的环境卫生教育，培养良好的卫生习惯，树立青少年保护环境的责任意识和社会意识。
第九条 市、区人民政府应当对落实市容环境卫生“门前三包”责任制成绩突出的责任单位和个人给予表扬和奖励。
第十条 违反本办法规定，责任单位不签订《市容环境卫生“门前三包”责任书》的，由市容环境卫生行政主管部门给予警告，并责令限期签订；逾期未签订或者拒不签订的，由市容环境卫生行政主管部门采取补救措施，并可处500元以上1000元以下罚款。
第十一条 违反本办法规定，责任单位不履行市容环境卫生“门前三包”责任制义务的，由市容环境卫生行政主管部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，由市容环境卫生行政主管部门采取补救措施，并可处200元以上500元以下的罚款。
第十二条 违反本办法规定，责任单位履行市容环境卫生“门前三包”责任制未达到要求的，由市容环境卫生行政主管部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，由市容环境卫生行政主管部门采取补救措施，并可处200元以上300元以下的罚款。
第十三条 责任单位违反本办法规定的其他行为的，由有关管理部门按照相关法律法规进行处罚。
第十四条 当事人对行政机关的处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第十五条 对阻挠、妨碍行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 市容环境卫生行政主管部门和其他有关管理部门工作人员有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成经济损失的，赔偿经济损失：
（一）对违反城市市容和环境卫生管理规定的行为，不依法进行调查处理的；
（二）违法批准或者同意城市市容环境卫生管理事项的；
（三）违法实施行政处罚，或者以行政处罚代替纠正违法行为的；
（四）在城市市容和环境卫生管理中违反规定收取费用或者侵占、私分公私财物的；
（五）违反行政执法的有关规定，造成恶劣影响的；
（六）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第十七条 市辖县城镇市容环境卫生“门前三包”责任制的管理，可参照本办法执行。
第十八条 本办法具体应用问题由市市容环境卫生行政主管部门负责解释。
第十九条 本办法自2007年12月1日起施行。
再论弱势群体的法律保护
——从法律援助制度的视维分析
罗亚海
内容提要：弱势群体主要是指在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。法律援助制度作为一项重要的司法救济途径，以其正当性、稳定性和有效性的特点，在保护弱势群体方面具有其无可比拟的优势以及不可替代的重要意义。健全法律援助制度，加强保护弱势群体是维护社会稳定，实现可持续和谐发展的重要保证；合理构建法律援助制度，加强弱势群体的法律保护，将成为当前社会变革及结构转型时期的重要课题。
关键词: 弱势群体 法律援助 社会转型 社会保障
Abstract: Social vulnerable group has to face many difficulties in income, social status, rights protection. legal aid as a system can be regard as an efficient way to protect them.. so to improve the development of legal aid system have significant meanings to the social vulnerable group protection.
Keywords: social vulnerable group legal aid social reform social security
弱势群体作为一种社会现象，存在于人类社会产生至今的各个阶段，如何保护弱势群体也是古今中外科学研究所必须直面重要命题之一。渊源于英国的法律援助制度可以成为弱势群体保护自身合法权益的一项重要司法救济途径。但我国对弱势群体的保护，却迟迟未能纳入法治的轨道上来。直到《法律援助条例》的颁布，弱势群体保护才有了司法保护的径由。随着中国社会转型和经济的发展，弱势群体保护问题凸现，法律援助制度虽然在弱势群体的法律保护方面起到了不可替代的作用。如何健全和完善法律援助制度，切实加强对弱势群体的法律保护成为一个重要的社会命题。
一、 弱势群体保护之与法律援助制度
（一）弱势群体的概念
1、弱势群体的概念
弱势群体（social vulnerable group），亦称社会脆弱群体，是社会科学的一个概念，主要用来分析社会结构的不协调和社会分配的不合理。对这个名词有过多的理解，郑杭生曾明确提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”[郑杭生主编：《转型中的中国社会和中国社会的转型》[M]，首都师范大学出版社1996年版，第32页。]。 陈成文提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体” [陈成文著：《社会弱者论》[M]，时事出版社，2000年，第21页。]。邓伟志认为：“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群”[邓伟志著：《透视社会弱势群体》[J]，《内蒙古宣传》第二期，第14页。]。目前来界定弱势群体应该紧密结合当前我国社会变革这一时代背景主要指那些在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。
2、弱势群体的范围
弱势群体的范围是指哪些人属于弱势群体而应受到扶助。弱势群体范围的扩大或缩小，或者划分不够清晰，缺乏实际操作性，都会违背保护弱势群体的初衷，影响立法及保护的科学性和有效性。正确界定弱势群体的范围，对弱势群体的法律保护具有极为重要的意义。根据其成因的不同，弱势群体可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者主要是基于生理原因，如老弱病残等；而后者则主要是基于社会原因，如社会改革等。另外，该分类还应该包括因为自然原因，如环境恶劣、自然灾害等所形成的弱势群体，即自然性弱势群体。
我国当前正处于社会改革和结构转型这一特殊历史时期，社会性弱势群体主要包括以下几类人群： 1.失业人员，这一群体大部分文化程度较低，技能单一，失去工作后，基本丧失生活来源，其生存处于受威胁状态，是市场经济社会中不可避免的弱势群体。2.进城务工的农村劳动者，他们虽然可以找到工作,但工种一般较辛苦,城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上，关于他们的权益保护规定不足，几乎不享受社会保障待遇。在社会地位上，受到明显歧视。3.从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后,制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。人数最多的阶层成为弱势群体。
（二）弱势群体保护的法律援助制度依托
法律援助制度是司法民主和社会进步的产物,无论是从其宗旨还是从其性质，都能找到弱势群体保护的理念依托。
1、从法律援助制度的概念及宗旨来看
从学理上解释，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，为经济困难的或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度。根据《法律援助条例》规定，法律援助是指律师、法律援助机构的工作人员和社会团体、事业单位等社会组织所属人员，为刑事被告人、被害人等或者民事或行政诉讼原告提供法律帮助(资助、救助、扶助、救济、优惠等)的活动。它是通过法律扶贫、扶弱、扶残，实现在法律面前人人平等和完善社会保障法律体系的重要措施。根据《法律援助条例》的规定，建立法律援助制度是“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作”，是建全民主与法制的一件大事。正如肖扬说的：“我开始设想的法律援助是广义的，既包括诉讼费的减免，又包括法律费的减免，目的就是想解决衙门朝南开，有理无钱莫进来的问题”[转引自郑功成著：《社会保障与弱势群体保护》，参见：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/264640.htm]。这充分体现了法律援助的扶贫救弱的本质。
2、法律援助制度的性质分析
对法律援助制度的性质的界定归类起来主要有以下四种学说：第一，慈善行为说。持这种观点的人认为法律援助是“一种慈善行为”[郑天姝著：《法律援助：一种慈善行为》[C]，载《检查日报》，1996年8月21日。]，是人们出于良心，道德责任自发而为的行为。它不是一种法律责任，无强制性可言，提供法律援助靠道德责任感的驱使，人们并无法定义务，政府不能以强制力作后盾加以干涉。第二，社会保障制度说。这种观点认为法律援助是“一种社会保障制度”[张志越著：《法律援助及社会保障》[J]，载《中国律师报》，1997年2月15日。 ]。法律援助是弱者的福音，是政府、社会伸向贫穷者的援助之手，法律援助是实现社会保障权的程序保障，当社会成员的权利不能实现或受到侵害时，他们有权借助法律援助保障自己权利的最终实现。第三，国家责任说。持这种观点的人认为“法律援助是国家的责任，国家责任的重要体现是国家财政对法律援助的投入，当然还包括国家对法律援助的管理责任等等”[章武生著：《中国律师制度研究》[M]，中国法律出版社，1999年版，第246页。]。第四，政府和社会相结合的法律救济说。持这种观点的人认为“法律援助是以政府为主导,政府和社会相结合的一种法律救济行为”[张耕生编：《中国律师制度研究》[M]，北京法律出版社，1998年版，第128页。]。从诸多的法律援助制度的概念来看，该制度都渗透着弱势保护的深刻含义。
二、 弱势群体法律援助制度保护路径的困境
法律援助在国际上施行已久，并形成了一个完整的体系，而在我国尚属起步阶段，还要不断地进行完善。在新中国成立前，法律援助根本没有产生和发展的土壤,在我国法律制度发展史上从未形成过法律援助制度。新中国成立后，亦未建立起真正意义上的法律援助制度，只是在有关的法律法规中有零星体现。近年来，我国政府在缓解或保护弱势群体方面做出了不懈努力。在法治建设方面，我国除颁布实施《法律援助条例》及其意见之外，还增加和修改了许多法律法规，以切实保护弱势群体的合法权益，如违宪审查机制的启动，《城市收容管理条例》的废除等等。但是就总体状况和面临的形势而言，缓解或保护弱势群体的任务依然十分艰巨。
（一）弱势群体自身劣势显著
现阶段我国弱势群体的绝对数庞，增长趋势明显。从总体特征上分析，除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势：（1）年龄偏大，身体较弱，文化程度低。以下岗职工为例，弱势群体普遍存在“两高”（年龄偏高、女工所占比例高）现象。（2）社会地位低，合法权益得不到保障，社会对弱势群体的救助极为有限。在某些私营企业，工人劳动时间长、强度大，工作环境恶劣，劳动报酬低，并且经常被无端的拖欠和扣发。（3）缺乏自我保护的能力和民主参与管理社会公共事务的机会。由于自身文化素质偏低，而且相关制度建设的欠缺，许多人合法权益受到侵害后往往不知道或者无法通过正常渠道进行维权。
（二）思想上对弱势群体的法律保护还缺乏认识。
法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办：认为法律援助就是法律服务，应交给律师事务所等法律服务机构去办，法律援助不应是律师的义务；机构、经费免谈等等。所以说，法律援助要健康发展,必须从根本上澄清认识。新出台的《法律援助条例》及其《意见》在援助范围、法律责任及援助经费等方面都作出了明确规定，各界应积极加强学习，切实更新观念。
（三）与弱势群体相关的其他保护措施亟待健全
任何一项制度的出台及推行都离不开良好的外部环境，良好的外部环境能有效扩大制度的推行效果，反之则会拖制度的后退而缩小其推行效果。法律援助制度亦是如此。当前我国针对法律援助制度已经做了许多努力，但笔者以为在以下几个方面还存在一些问题亟待改善：
所谓弱势群体保护的立法体系，即指弱势群体保护之专门立法，以及以此为核心但散见于《宪法》及其它法律法规的相关条款的总称。它由弱势群体保护之专门立法、《宪法》相关条款、涉及弱势群体法律保护的法律条款以及其他相关行政规章等板块组成。目前，尚有许多弱势群体及与保护弱势群体相关的专门立法尚未出现，如进城务工的农民群体等，这使得这些弱势群体的合法权益受到侵害时，却因为法律空白而无法得到有效维护。还有我国最需要保护的从事农业劳动的农民群体，甚至几乎没有任何保障。而且在一些具体环节上，还亟需修改，如适用对象过窄、可操作性不强等。
三、 健全法律援助制度，加强弱势群体法律保护的法学透视
综合以上分析，结合当前我国实际情况，至少应该在一下几个方面入手，完善援助制度，加强弱势群体保护：
(一)健全法律援助立法体系
健全法律援助的立法体系能为法律援助制度的顺利推行提供良好的法治环境。该立法体系的健全主要体现在以下几个方面：
1.《宪法》方面
《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“公民在法律面前一律平等”这一原则的确立，既是我国建立法律援助制度的最高依据，又是我国法律援助事业所要实现的最高目的。法律援助事业的成败直接影响着“公民在法律面前一律平等”这一原则的贯彻落实，进而也在很大程度上影响着“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻落实。
2.部门法和国际条约中有关法律援助的法律规范方面
就部门法来讲，其有关法律援助的法律规范首先必须以《宪法》所确定的基本原则为依据，同时也要在立法精神和条文内容上与法律援助的专门法相一致并与之相配套。我国《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人保护法》已经有了这项内容，而在未来的完善我国法律体系的过程中，其他一些相关的部门法如《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《国家赔偿法》以及目前尚未出台的保护失业工人的法律等，都要增加或写入有关法律援助的法律规范。此外，为了适应法律援助国际化的发展趋势，我国还应当适时地参加、缔结有关法律援助的国际条约。这些国际条约中有关法律援助的法律规范同样要与的原则规定相一致，并与法律援助的专门法相协调。
3.地方法规和政府规章方面
我国幅员辽阔而且地区政治经济发展不平衡这一特殊国情决定，《法律援助条例》出台以后，地方相关立法仍将扮演重要的角色。各地可视情况需要，在不与《宪法》规定相冲突、不与中央的统一立法相矛盾的前提下，根据当地经济和社会发展的实际情况，制定更具体、操作性也更强的地方法规，来规范本地区的弱势群体的保护及法律援助工作。
(二)加强法律援助制度自身建设
1.加强《法律援助条例》相配套的操作性立法的建设
我国《法律援助条例》和《意见》颁布实施半年来，国家至今却未出台一部统一的操作性立法。对于法律援助的具体工作，如法律援助的机构、资金管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实条例规定的法律责任等都缺乏相关管理办法。致使《条例》中许多规定都缺乏一个权威的解释认定，从而给《条例》的施行造成了一定困难。所以应当尽快制定与《条例》相配套的管理办法，加强对法律援助机构、资金使用和监督、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量和效率等方面的管理，全面规范法律援助工作；与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门协调，研究制定统一的刑事和民事法律援助工作规范，促进各部门在法律援助工作中的配合与协作。
2健全法律援助机构
我国的弱势群体现在和将来的较长时期内，是较庞大的一个群体，应当在农村的乡镇、城市的社区（或街道办事处）建立法律援助机构，名称可为“法律援助办事处”或“法律援助所”。这样，加之采取属人原则为主、属地原则为辅的法律援助管辖，以适应我国的基层政权和组织依法治理工作的要求，以使贫弱群体者及时、就近获得法律援助。同时还应要加强法律援助机构的规范化建设，清理整顿自收自支、有名无实的法律援助机构，最大限度的利用法律援助资源，确保法律援助机构切实履行工作职责。
3. 建立以政府拨款为主，多渠道筹资的法律援助经费来源体制
