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宪政体制与社会稳定

王智名


摘要：自上个世纪末以来，稳定成了中国的核心词之一。维护稳定保平安已纳入“一票否决”，成为各级政府的头等大事。宪政体制具有维护社会稳定的价值和功能，如何施行宪政来维护好社会稳定是我国当代法治进程的重大课题。

关键词：宪政体制 社会稳定 价值 功能


一、概述宪政与稳定

　　在中国，社会稳定是社会各项改革和经济发展的基本保障，也是当代中国的最高利益。稳定成了中国的核心词之一，被看成是改革和发展的前提。事实上 ,维护稳定保平安一直是各级政府和社会的头等大事。在当今世界局势动荡、国内矛盾凸现的环境下，我们党和政府适时地提出以科学观推动经济这个首要任务的发展，以构建社会稳定为目标多管齐下来维护社会稳定。
　　所谓社会稳定，是指社会规范有序和合理渐进的发展，而非“太平盛世”下的“死水一潭”。不稳定源于当前我们社会存在的主要矛盾，即人民群众日益增长的物质文化需要与相对落后的社会生产力的矛盾。在解决社会矛盾中出现了新的矛盾，诸如社会道德缺失，公平正义失衡，造成贫富差距悬殊，心理承受力过限等等。造成不稳定的不是人民群众，人民群众是实现社会稳定的根本力量，但这一力量能否真正发挥积极的作用，取决于我们对社会公平问题的真正解决。如果社会公平解决好了，人民群众就会成为维护社会稳定的根本力量；如果不去解决或者说没有解决好，就会把人民群众推向社会稳定的另一面。稳定并不是目的，我们是要通过稳定为经济发展和社会和谐创造条件，满足人民的需要，进而实现人的发展。所以，不能为稳定而稳定，更不能为了稳定而去压抑人民群众的要求和愿望。
　　在目前社会转型的关键时期，从西藏事件、火炬风波，到四川地震中的人祸、瓮安事件、闸北袭警，种种迹象显示，我国的社会稳定问题现出了一些新的特点，群体性、突发性事件数量增多，纠纷与冲突涉及范围扩大，尖锐和对立的程度加剧。群众上访事情增多，很多被压下去的还不算，其中涉法涉诉信访问题占有大量的比重。大家都会确信，上访者不可能象孙姓专家所说的“99%都是精神病”，反而说明我国的法制不健全或者法制运行不健康，法制没有能很好地实现其维护社会稳定的功能和价值。
　　实施宪政体制，依法治国，依靠法制实现法治，实现公平正义，使人民信服，有利于社会稳定。
　　所谓宪政，即宪法政治，是指坚持以人为本的、奉行宪法规则至上性的法治政治。具体而言，宪政是"国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。"[1]总之，宪政就是以宪而治的法治政治，这种法治政治谋求人的主体性与政治的规则性的统一并最终体现在宪法规则之中。宪政包括所有获得实施的宪法制度，譬如民主、法治、分权、联邦主义以及对基本权利的保障。

二、宪政具有维护稳定的价值和功能

（一）作为根本大法，宪法本身即具有维护社会稳定的价值
　　宪政体制应该是法律至上，维护宪法的权威。法律权威源自并从属于宪法权威，法律至上首先是宪法至上，法律之治核心是宪法之治，法治的根本是宪政。宪法是国家根本大法，正是以其作为“最高的规范”以及由此产生的最高效力，使法制的统一、协调得到维护。宪法规范“作为整个法律秩序的效力的最高理由，就构成了这一法律秩序的统一体。”[2]这是任何其他的法律规范所做不到的。宪法是社会稳定实现的根本保障。
　　亚里士多德曾经系统论述过政体（宪法）的稳定作用。“共和政体，以中产阶级为基础，是我们这里所涉及的各种政体中最为稳定的类型。”以为中产阶级的人数多而财产充足，就能平衡富有和贫穷阶层的势力，而使国家少有党争之祸。近代宪法是资产阶级革命的产物，建立资本主义制度，通过宪法确认革命成果和新秩序，达到新的稳定。中国的第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》，维护统治阶级的稳定也是其首要任务。宪法是稳定的，但也不是静止不变的，宪法的变化源于社会发展的变化，只有当宪法规范与社会现实中的冲突与矛盾非常尖锐，社会矛盾要突破宪法而引起宪法危机时，改变宪法就不可避免，只有通过宪法的修改来稳定社会。因而，我们说，宪法的产生、发展具有稳定社会的价值。
　　新中国宪法对中国实现社会稳定起到至关重要的作用。调整国家最重要的社会关系，维护社会稳定和国家的长治久安。在国家的各种社会关系中，最重要的方面由宪法来规范和调整，如国家与公民的关系，国家机关之间的关系，中央与地方的关系，以及其他最重要的经济、政治、文化等方面的关系。宪法是社会稳定、国家长治久安最重要的调节器和安全阀，对于解决国内各种重大矛盾和冲突，保持社会稳定，维护国家长治久安，具有十分重要的意义。

（二）宪政保障公民权利，保障公民权利有益于社会稳定

　　在近现代社会，保障公民权利的享有，是通过民主宪政体制得以实现的。2004年宪法修正案将“保障人权”写入宪法，标志我国法治进程的重大进步。在今天弘扬人权保障，意在恢复在近现代化进程中被异化了的人的主体性地位。在宪政框架下，保障人权构成了宪政的终极价值诉求，人权保障已经成为普适性的宪法原则。宪法对人权实定化，确认基本权利和自由并予以保障，是宪政的本质核心。
　　正如有学者所言：“一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调?这二者之间的相互共振，奏出政治上的谐调。”[3]这种民主宪政体制体现着民主政治与法治原则，旨在保障公民权利的享有。
　　人权主要表现为法律权利，法律权利的表现形式即为公民权利。一个国家的人权保障如何，主要看其公民权利的实现多少。在民主宪政体制比较发达的社会，保障公民权利的享有，是该社会的义务和民主宪政体制的目的。在政治上，公民权利的享有，本身就体现着民主政治和法治原则，而这本身又是民主宪政体制所具备的基本原则。公民权利的享有必将进一步健全这种体制，从而更有利于社会稳定。在经济上，公民权利的享有，意味着公民个性的完善和公民自身能量的尽情释放，这必将推动经济的发展。因为与民主宪政体制相适应的必是市场经济，市场经济又是目前现代社会经济发展的最佳模式。市场经济从本质上说是一种自由经济，一种权利经济。作为市场经济主体之一的公民，其权利的享有必将有利于建立健全市场经济体制，从而推动社会经济的发展。由于中国走的是社会主义市场经济之路，自然就会产生不同的利益主体，表现在社会结构中就是不同的利益群体和社会阶层。不同的社会阶层与利益群体自然会有其不同的阶层群体意识、不同的利益获取与维护模式。所有这些群体阶层合法的利益，都要、也都必须要一视同仁地去尊重、去保护。尤其在今日的中国，尊重人更多要体现在尊重最广大人民群众方面，这是实现社会稳定的前提。可以这么说，当公民权利的享有与民主宪政体制保持在高水平的平衡状态下，则这社会便是长期稳定的社会。作为联系国家和公民纽带以及构成国家基本制度模式的民主宪政体制一旦被摧残，势必带来社会的巨大不稳定。
　　真正实现有机的、良性的、持续的、健康的社会稳定最终还是要靠坚持“以人为本”。良好的体制能造就人，保障权利和权力和谐互动，保证社会稳定发展。

（三）实行民主宪政建设法治政府，法治政府是维护社会稳定的主导力量

　　政府权力和公民权利是两个相对的概念，限制政府权力是为了保障公民权利，保证公民权利就要限制政府权力。建设法治政府的根本保障是实行民主宪政，民主宪政追求的目标正是社会的和谐。我们要的不是极权政治下粉饰太平的绝对稳定，而是民主宪政下的社会规范有序和合理渐进发展的相对稳定。绝对稳定不是真正的稳定，相对稳定则是理性的动态的稳定，这种稳定意味着公民权利的享有适应了当时社会经济发展水平，随着时间的推移，稳定的“动态”幅度因富有理性的、合理的力量推动将愈趋平衡，从而使社会愈趋民主、法制与理性。制度是秩序的先导，没有民主宪政制度，就没有宪法秩序和宪政秩序，从而就不可能建设民主法治，也不可能建设法治政府。
　　法治政府是维护社会稳定的主导力量。一个依法行政的政府是在改革、发展中实现社会稳定，在稳定基础上维护社会稳定的稳压器和助推器。正确处理改革、发展和稳定的关系，实现改革的力度、发展的速度和社会的承受度相互适应的统一协调状态，是政府义不容辞的政治责任，也只有执政党及其政府才有这种政治调控能力。
　　各级政府作为经济、文化和社会事务的法定管理机关，在维护社会稳定的进程中始终处于支配地位。稳定的社会之不仅依靠市场机制或仅仅通过社会自治去实现，同时需要政策引导机制、利益协调机制、矛盾疏导机制、社会控制机制和权力监督机制。而这些社会性机制只能由以执政党和政府为主体的法定政治机构与社会公共组织及其公民社会来共同建立和发挥。比如，社会稳定必须是能有效化解各种矛盾的社会，特别是人民内部的矛盾需要及时得到处理和化解，否则会引发社会冲突，危及社会稳定。政府通过加强制度建设、畅通表达渠道、健全和实施行政复议制度等积极措施，综合运用经济、行政和法律的手段妥善而及时地疏导和解决人民内部矛盾，对维护社会的稳定与和谐将起着关键的作用。在维护社会稳定的伟大工程中，各级政府都发挥着总揽全局、协调各方、统筹规划、积极推进的主导性作用。

（四）权力制衡优于法律监督，权力为民所用让人民满意

　　宪政就是动态的宪法，是宪法在社会生活中的运作过程。宪政的实质在于通过对政治社会中的主要政治力量的权力的限制和制约，从而保障公民的权利和自由。
　　权力是一柄双刃剑，是一种“必要的罪恶”。权力运用得当，可以成为推动社会进步、促进人民福祉的强大力量；运用不当，则会成为阻碍社会发展、侵犯人民权利的专制工具。权力缺乏必要的制约和监督，势必会走向滥用和腐化。这是由权力运行的本性决定的，是适用任何一种政治制度的一条普遍规律。
宪法首先是限权法，对权力实施必要的控制是权力良性运作的关键。权力是一种客观存在的强大的力量，必须用另外一种与之相当或更强大的力量来制约和监督，才会循规蹈矩。英国哲学家洛克说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[4]孟德斯鸠也说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。” [5]
　　在中国法治建设中，“绝对权力必然导致腐败”已深入人心，但人们对权力监督与权力制衡关系的认识还远远不够。我们应该明确权力监督的法治地位，但同时，我们不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的惟一权力约束形式，不能用权力监督替代权力制衡。真正将权力制衡原则运用到法治建设中去，才可能从根本上预防和杜绝腐败。道理很简单，在权力制衡中，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。西方著名的“分蛋糕理论”告诉我们，设计一个良好的权力制衡制度最重要。
　　近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督，成为民主政治最主要的制度保障，从而使权力监督和权力制衡有了明显的区别。而在民主政治中，权力约束最主要的形式是权力制衡，权力监督只是一种从属性的权力约束。从逻辑上说，权力监督中的权力，是一种外在的权力，从功能上说，它最多只能起到事后的作用。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。
　　如果用代表民意的选票决定权力，还用得着那么多的上访吗？民众有合理的表达诉求的途径，能真正掌握监督的权力，民意就能顺畅，不至于日积月累，导致隐患。

三、如何实行宪政维护社会稳定应处理好的几个问题

　　宪政具有维护稳定的价值和功能，那么在实行宪政来维护社会稳定上，笔者着重探讨以下几个应该处理好的问题。
浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府关于印发绍兴市汤浦水库水源环境保护办法的通知

绍政发〔2010〕40号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　现将《绍兴市汤浦水库水源环境保护办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
　　
　　
　　
　　
二○一○年七月二十二日
　　
　　
绍兴市汤浦水库水源环境保护办法
　　
　　第一条 为保护和改善汤浦水库水源环境，保证汤浦水库水质满足城镇供水水质要求，促进我市经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《浙江省水污染防治条例》等法律、法规的规定，特制定本办法。
　　第二条 本办法适用于汤浦水库坝址以上小舜江流域全部陆域和水域（以下简称保护区范围）的水源环境保护。
　　第三条 保护区范围内的各级政府对本辖区内水源环境质量负责，必须采取切实有效的措施保护和改善水源生态环境。
　　第四条 市环境保护行政主管部门负责统一监督管理汤浦水库水源环境保护工作。
　　绍兴县、上虞市、嵊州市环境保护行政主管部门按照本办法规定，负责监督管理各自辖区内汤浦水库水源环境保护工作。
　　市发改、公安、财政、国土、建设、水利、农业、林业、卫生、工商等部门以及汤浦水库管理机构在各自职责范围内组织实施《绍兴市汤浦水库流域水源保护规划》，依法做好水源环境保护的有关工作。
　　第五条 保护区范围内的一切单位和个人，都有义务保护汤浦水库水源不受破坏，并有权对污染水源的行为进行检举和控告。
　　保护区范围内的县（市）、乡镇、村和其他有关单位要把水源保护情况列入年度考核和评定生态文明创建活动的内容。
　　第六条 汤浦水库水源的保护区域划分为一级保护区和二级保护区。
　　（一）一级保护区：汤浦水库淹没区、坝址以上流域内属上虞市的区域和淹没区周边1000米的其它区域。
　　（二）二级保护区：水源保护范围内除一级保护区以外的区域。具体为：绍兴县稽东镇、王坛镇除一级保护区外的其余各村，平水镇的祝家、合心、宋家店、王化、小舜江、沈村、横路、黄壤圬、岔路口、中美岙；嵊州市谷来镇全部，竹溪乡全部，王院乡的奉田岭、石山屏、王院村、培坑村。
　　第七条 汤浦水库水源一级保护区内的水质，应达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）规定的Ⅰ类水质标准；二级保护区内水质，应达到Ⅱ类以上（含Ⅱ类）水质标准。
　　第八条 在汤浦水库保护区范围内严格执行《中华人民共和国水污染防治法》和《浙江省水污染防治条例》关于饮用水源保护区的禁止性规定。
　　第九条 禁止在饮用水水源保护区内从事规模化畜禽养殖活动。现有各类规模化养殖场要限期关停或搬迁。
　　保护区内的家庭畜禽养殖要削减养殖总量并落实污染治理要求，开展“生态养殖模式”试点，进一步减少畜禽养殖对水源的影响。
　　第十条 保护区范围内村镇生活污水应经处理达到国家标准后排放。严格控制未经处理的村镇污水直排。
　　保护区范围内各级乡镇政府负责编制本辖区内村镇污水处理系统的建设规划，并组织实施。
　　第十一条 保护区范围内各级政府应采取措施，积极发展生态农业。使用农药应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。控制化肥的使用量，鼓励使用农家有机肥、缓释放肥和生物治虫技术。
　　第十二条 保护森林资源，开展山林绿化，提高保护区绿化覆盖率，鼓励生态林和防护林建设，根治水土流失，净化水体，落实水源保护区内河道保洁长效管理机制。
　　严禁盗伐、滥伐林木行为和野外用火。
　　第十三条 未经依法批准，任何单位和个人不得在保护区范围内采砂、挖沙、取土。
　　第十四条 强化饮用水水源地水质预警监测。饮用水水源受到污染可能威胁供水安全时，当地环境保护行政主管部门应当立即责令有关企业事业单位采取停止或者减少排放水污染物等措施。
　　第十五条 环境保护行政主管部门和汤浦水库管理机构应制定应急预案，并定期摸排流域内各类污染源的事故隐患点，掌握穿越水源保护区道路、桥梁等事故敏感地点，加强水源地污染事故防范。
　　第十六条 排污单位发生突发性事件，造成或可能造成水质污染时，应立即采取应急措施，防止、减轻和消除污染，并及时报告汤浦水库管理机构、当地环境保护行政主管部门和其他有关部门，接受调查处理。
　　第十七条 财政部门应当积极筹措饮用水水源保护区搬迁、整治、生态修复等方面的资金，市级财政每年统筹安排不低于1000万元的水源环境保护专项资金，相关县（市）也要制定相应的配套政策。
　　第十八条 鼓励保护区范围内居民外迁，严格控制保护区范围内村镇规模和人口机械增长。
　　第十九条 环保、水利、建设、卫生等行政主管部门应当加强对保护区范围内水源地进行现场检查，依据有关职责对水质进行监测，并将检查监测结果及时报告同级政府。
　　第二十条 违反水源环境保护规定的，由有关行政主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条 环境保护行政主管部门发现依法行使环境监督管理权的同级其他部门在环境管理工作中违法审批或者作出错误决定的，可提请本级政府依法予以纠正或者撤销；市环境保护行政主管部门发现县（市）环境保护行政主管部门违法审批或者作出错误决定的，有权依法予以纠正或者撤销。
　　第二十二条 达郭水库流域水源环境保护参照本办法执行。
　　第二十三条 本办法自发布之日起施行。2000年12月11 日市政府发布的《绍兴市汤浦水库水源环境保护办法》同时予以废止。