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非诉行政执行的时间把握

粟多海


行政机关依法作出行政处罚决定后，为确保行政高效而使行政处罚决定得到切实的执行保障，一条根本途径就是申请人民法院强制执行，而如何界定申请执行的具体时间则是实现强制执行的关键点。
行政处罚决定作出后，在什么时间可以申请人民法院强制执行，首先就要搞清楚行政处罚决定何时发生法律效力，即对行政相对人有法律上的约束力。实践中存在有二种观点，一种观点认为具体行政行为只有处于一种稳定的不可更改的状态，相对人除履行外别无选择时才发生法律效力，也就是说不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行，其直接的法律依据来源是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称若干解释)第八十八条的规定。按照《行政复议法》及《行政诉讼法》的时限规定，那么只有在60日复议期满而相对人不起诉，或经过3个月法定起诉期后(特别法规定除外)才能达到这种状态要求。这种观点其实把具体行政行为的生效、执行与当事人的司法救济途径混为一谈了，属于思路不清的体现。它没有充分理解到《若干解释》第八十八条的规定实质上是对行政案件进入诉讼程序后行政机关申请执行的最后时间上的激励限制。所以这是对法律基本精神不吃透而形成的一种误解。另一种观点认为具体行政行为的生效，在行政处罚决定书送达之日起即发生法律效力。笔者同意这种观点。行政行为即是国家法律赋于行政机关法定权力的具体体现，一经作出，相对人首先必须服从，这是行政高效原则的法律体现。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事入对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。既然是执行，说明行政处罚决定是已经发生法律效力的了。同时一些相关规章，例如《湖南省林业行政处罚程序规定》第三十四条规定行政处罚决定一经送达即发生法律效力。但这并没有剥夺当事人得到司法救济的权力，《行政复议法》及《行政诉讼法》正是针对当事人的司法救济权力而作出了很多的具体规定。也就是说，一方面当事人对行政处罚决定必须先予服从，如有不服，可以通过司法救济途径解决，这就是俗话说的“犁归犁路，耙归耙路”了。既使具体行政行为因违法而造成了当事人的损失，《国家赔偿法》也给予当事人提供了法律上的救济途径，说明我国行政法律体系的保障还是比较完善的。

行政机关在什么时候可以申请人民法院执行其具体行政行为?《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”。而第四十六条只规定罚款部分的履行期限为15日。那么笔者认为行政处罚决定的其他部分(例如没收违法所得)的履行期限，有法律规定的从其规定，无法律规定的就可由行政机关指定一定期限内履行，这可视为法律赋予行政机关的自由裁量权。那么这里就存在了一个当事人的自动履行期限。根据《行政处罚法》第五十一条规定，只要当事人在规定履行期限内不予履行，行政机关就可以申请人民法院强制执行。具体讲来：行政处罚决定的罚款部分，自行政处罚决定送达之日起15日后，其他决定部分自，法律规定履行期限或行政机关指定履行期限过后，即可申请人民法院强制执行。但有些行政机关仍然认为，既使有这样的强制手段，在当事人自动履行期限内，如果当事人恶意逃避执行，例如隐藏、转移、买卖、毁损标的物的行为，这样就会导致具体行政行为会出现一种将来根本无法执行的困境夕形成强制手段不能顾及的真空阶段。其实不然，《若干解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。据此，当事人如确有逃避执行行为的话，行政机关即可申请人民法院进行财产保全而采取查封、扣押等强制手段，切实保障具体行政行为的执行。
江西省卫生厅


江西省卫生厅关于印发江西省卫生服务能力建设工程目标考评暂行办法的通知

赣卫规财发〔2008〕6号


各设区市卫生局、省直医疗卫生单位、厅机关各有关处室：

为切实加强卫生服务能力建设，进一步落实工程各项目标任务，根据《江西省卫生服务能力建设工程实施方案(2008-2010年)》，经研究，对全省卫生服务能力建设工程实施目标考评。现将《江西省卫生服务能力建设工程目标考评暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。

附件：江西省卫生服务能力建设工程目标考评暂行办法.doc


江西省卫生厅
二00八年六月三日

附件：
江西省卫生服务能力建设工程目标考评暂行办法

第一章 总 则
第一条 为切实推进卫生服务能力建设工程，确保各项目标任务如期完成，全面提高全省医疗卫生单位服务能力和水平，依据《江西省卫生服务能力建设工程实施方案（2008-2010年）》，制定本办法。
第二条 卫生服务能力建设工程目标考评（以下简称目标考评），是指目标考评主体运用一定的评价方法，对卫生服务能力建设工程执行过程及其完成结果进行的年度综合性考核及结果评价。
第三条 建设单位应定期对本单位工程执行进度、完成质量、组织管理及建设成效进行考核、分析，并按照上级卫生行政部门要求提交自评报告。工程完成后，要全面进行总体评估。
第四条 目标考评遵循“公平性、透明性、效能性、激励性、导向性”原则。
第五条 卫生行政部门在建设单位自评的基础上，对工程进行全面考评或重点考评，并采取现场考评与非现场考评相结合的办法实施考评工作。

第二章 目标考评内容与方法
第六条 目标考评按照指标适用范围和考评内容，设置为管理、业务、效能三大指标体系。其中管理指标为共性指标，业务指标和效能指标为个性指标。在统计分析或专家咨询的基础上，科学确定目标考评指标体系的权重。
（一）管理指标是考评工程组织管理、资金活动及财务管理、目标分解与落实、工程进度与信息编报情况的指标。
（二）业务指标是考评目标任务执行情况的指标，是重要与关键的指标。
（三）效能指标是考评工程实施产生的社会、经济效益的指标。
考评表格见附表1。
第七条 目标考评的具体内容主要包括：
（一）目标任务完成情况，包括业务用房、设备配置、人员培训、技术和管理等五个方面所规定的目标任务数量和质量完成情况。
目标考评指标以《江西省卫生服务能力建设工程实施方案（2008-2010年）》及《江西省卫生服务能力建设工程目标手册》为依据。主要包括：
1、公共卫生服务能力建设44项目标任务；
2、农村卫生服务能力建设16项目标任务；
3、社区卫生服务能力建设9项目标任务；
4、城市医疗服务能力建设34项目标任务；
5、卫生监督执法能力建设11项目标任务。
（二）工程组织管理情况，包括各级卫生行政部门及医疗卫生单位服务能力建设领导机构、责任分工、对建设工程的重视程度、组织协调力度、目标分解、基线调查、实施方案及年度工作方案的制定与落实等。
（三）建设资金使用和财务管理情况。包括争取与落实公共卫生机构财政补助政策，统筹和整合卫生投入情况，以及项目专项资金到位与使用情况、资金使用的合规性等。
（四）工程实施的效果，包括工程实施所带来的社会效益、经济效益以及工程持续影响等。
（五）工程进度与信息编报情况，包括定期工程进度报表、建设动态信息编报以及媒体相关信息披露等。
（六）其他考评内容。
第八条 目标考评实行定性考评与定量考评相结合，业务考评与管理考评、效能考评相结合的方式。在此基础上，采用评分法给出量化的目标考评结果，提高目标考评结果的可比性。
具体方法包括：
（一）比较分析法。通过对工程执行结果与实施方案预定目标、工程基线与工程实施后等情况进行对比分析，以考核目标任务完成情况和工程实施效果。
（二）因素分析法。通过对目标任务执行和工程效果的各种影响因素进行分析，以综合评价目标任务完成情况和工程实施效果。
（三）公众评价法。通过问卷、访谈、专家咨询、抽样调查等形式，对难以直接量化的考评指标确定分值。
（四）投入产出法。通过对工程投入与产出的对比分析，综合考核工程执行成效。
实施目标考评时可根据建设工程具体项目的特点和管理要求，选择一种或多种考评方法。
第九条 对各设区市卫生局、省直医疗卫生单位实施考评的指标由省卫生厅确定，辖区内实施考评的指标由同级卫生行政部门确定。

第三章 组织实施
第十条 目标考评应遵循统一组织、分级实施的原则。
各级卫生行政部门统一组织本级卫生服务能力建设工程目标考评工作。
省卫生厅每年组织定期检查，并负责各设区市卫生局、省直医疗卫生单位实施卫生服务能力建设工程年终目标考评工作；设区市及以下卫生行政部门负责本级及以下实施卫生服务能力建设工程年终目标考评工作；各建设单位按要求开展年终自评工作。
第十一条 目标考评工作分准备阶段、实施阶段和报告阶段。具体可分为以下步骤：
（一）组织准备。重点是确定考评实施机构，落实考评人员。
（二）拟定方案。考评实施机构应明确考评项目、对象、依据、指标、方式方法、组织分工、工作进度等。若进行现场考评，应拟定工作日程表并提前通知建设单位。
（三）具体实施。考评人员按考评要求，收集、整理、分析工程执行过程的业务资料及其它资料，并根据确定的指标及权重进行初步评价。
（四）专家分析。必要时应组织专家组对目标考评工作中发现的重点、难点和疑点问题，组织专门讨论，形成一致意见。
（五）交换意见。目标考评实施主体应就目标考评中发现的成功经验、存在的问题及考评结论等与建设单位或其主管部门进行沟通，以使双方对目标考评结论形成共识。
（六）撰写和提交报告。实施目标考评的部门应按照规定的格式和要求撰写并提交《卫生服务能力建设工程目标考评报告》（格式见附表2），做到内容完整、依据充分、客观真实。
（七）结果反馈。组织目标考评的部门或机构应以适当形式向建设单位或其主管部门反馈考评结果。
第十二条 考评人员应严格按照考评工作要求，遵守考评纪律，独立开展工作，不得影响被考评单位正常业务的开展。
建立考评工作责任制。考评人员应保证考评结果的客观、公正，并在目标考评报告上签字确认。

第四章 结果应用
第十三条 各级卫生行政部门、建设单位根据目标考评结果，及时总结建设工程管理经验，加强内涵建设，不断提高服务能力。
第十四条 发现典型，推广经验。年终对完成目标任务优秀的地区和单位，省卫生厅予以表彰和奖励；对不能按计划完成目标任务的，予以通报直至取消下一年度项目安排。各建设工程完成后，将根据考评方案进行评估和验收。
第十五条 目标考评结果将作为安排以后年度卫生专项资金项目的重要参考依据，以优化项目资金支出结构,合理配置资源。
第十六条 建立卫生服务能力建设工程目标考评信息公布制度，目标考评结果经卫生行政部门确认后在一定范围内予以公布。

第五章 附 则
第十七条 各设区市卫生局根据本办法制定本地区卫生服务能力建设工程目标考评实施办法。省卫生厅相关处室制定对口卫生服务能力建设工程目标考评细则。
第十八条 本办法由省卫生厅负责解释。
第十九条 本办法自印发之日起实施。
附表：1、卫生服务能力建设工程目标考评表
2、卫生服务能力建设工程目标考评报告








附表1：
卫生服务能力建设工程目标考评表
考评单位：
指标体系 权重系数 考评内容 分值 考评办法 得分 备注
管理指标


业务指标








效能指标


说明：1、管理指标为共性指标，由建设工程领导小组办公室统一制定考评办法。
2、业务指标按《江西省卫生服务能力建设工程目标手册》中的指标构成，提出分值和具体考评办法。
3、效能指标从工程实施所产生的社会、经济效益以及工程持续影响方面提出若干个代表性指标，并提出分值和具体考评办法。
4、该考评表以年度为单位制定印发。
附表2：



卫生服务能力建设工程目标考评报告




考评类型：□年度考评 □结果考评

考评方式：□卫生行政部门考评 □单位自评

工程名称：

建设单位：

主管部门：

考评时间：

江西省卫生服务能力建设工程领导小组制

填报说明
一、本报告由考评组组织填写，所有内容必须客观真实。
二、封面填写说明
（一）“考评类型”：在项目所属类型前的方框内打√。
（二）“工程名称”：须与《江西省卫生服务能力建设工程目标手册》中的带
（ ）项目名称一致，如：疾病预防控制能力建设。
（三）“建设单位”：名称用全称填写。如考评卫生行政管理部门，则建设单位为xxx卫生局。
（四）“主管部门（单位）”：名称用全称填写。
（五）“考评方式”：在项目所属考评方式前的方框内打√。
（六）“考评时间”：为考评开始实施时间至提交目标考评报告的起止时间。
三、报告内容编写说明
（一）“工程执行情况”：对目标任务完成情况、工程组织管理情况、建设资金使用和财务管理情况、工程实施的效能等进行总括描述。
（二）“考评依据与过程”：填列目标考评所依据的实施方案及目标执行相关数据的来源；阐述考评实施过程中的主要工作环节及重点问题的解决过程。
（三）“考评结果”：结合目标任务完成数量与质量、工程组织管理、资金管理与财务管理、工程实施的经济社会效益等给出量化结果，并对工程执行过程及结果给出明确的考评结论。
（四）“建议”：针对考评过程中发现的问题及其成因提出对策建议。





一、工程基本情况

工程负责人 姓名： 职务： 联系电话：
建设单位地址
工程起止时间 开始时间 年 月 日 截止时间 年 月 日
是否成立领导小组（ ） 是否分解落实目标责任（ ） 是否制定实施方案（ ）
是否制定考核细则（ ） 是否完成基线调查（ ） 项目专项资金到位、
（ ）万元
其中：中央财政
（ ）万元 省级财政
（ ）万元 市级财政
（ ）万元
二、工程执行情况








三、考评依据与过程

四、考评结果
考评指标 评分标准 考评得分
管
理
考
评 1.1
（1）
（2）
（3）
…
1.2
（1）
（2）
（3）
…
管理考评得分小计
业务
考
评 2.1
（1）
（2）
（3）
…
2.2
（1）
（2）
（3）
…
2.3
（1）
（2）
（3）
…
业务考评得分小计
效
能
考
评 3.1
（1）
…
3.2
（1）
…
3.3
（1）
（2）
…
效能考评得分小计
考评综合得分
五、考评结论


六、建议

七、考评组人员名单
姓 名 单 位 职务或职称 签 字