国家烟草专卖局关于印发《中国烟叶生产可持续发展规划纲要（2006—2010）》的通知
国家烟草专卖局
国家烟草专卖局关于印发《中国烟叶生产可持续发展规划纲要（2006—2010）》的通知
行业各直属单位，国家局、总公司机关各部门、各单位：
现将《中国烟叶生产可持续发展规划纲要（2006——2010）》印发给你们，请认真组织实施。
二〇〇六年二月十日
附 件：
《中国烟叶生产可持续发展规划纲要（2006——2010）》
中国烟叶生产可持续发展规划纲要
（2006——2010）
烟叶是烟草行业发展的基础，烟叶生产的可持续发展事关行业发展全局。为实现中式卷烟原料的有效供给，保证大企业、大品牌战略稳步实施，促进烟草行业的平稳发展，提升中国烟草总体竞争实力，特制定本纲要。
一、烟叶生产现状和面临的形势
（一）烟叶生产现状
我国烟叶产区分布广泛，生态环境多样，自然条件总体适宜，主产烟区集中在农村经济欠发达的省份和地区。1998年以来，按照“市场引导、计划种植、主攻质量、调整布局”的烟叶生产指导方针，以及“控制总量、提高质量、优化布局、优化结构”的烟叶工作重点，烟叶生产走上了规模稳定、质量提高、效益改善、秩序好转、管理加强的良性发展轨道，保持了平稳发展的良好态势。
烟叶规模稳定，产销协调夯实了行业持续、稳定、协调、健康发展的基础。近年来，烟叶种植面积稳定在1500万亩左右，烟农360万户左右，生产烟叶3600万担左右，收购加工能力基本配套，烟叶供求关系总体平衡。产区逐步向适宜区转移，生产集中度逐渐提高，30万担以上重点地市级公司烟叶收购量占全国的80%左右。形成了以烤烟种植为主，白肋烟、香料烟、地方名优晾晒烟种植为辅，植烟面积南方烟区约占80%、黄淮烟区约占14%、北方烟区约占6%的种植格局。
烟叶质量的不断提高为中式卷烟的发展奠定了良好基础。依靠科技进步，紧紧围绕烟叶质量这一核心，大力倡导自我创新及消化吸收国际先进技术。通过“四项技术”的成功研发和推广，形成了适宜我国生态条件的烟叶生产技术框架和技术标准，科学规划建设了一批优质烟叶生产基地和标准化生产示范区,部分地区烟叶质量已接近国际先进水平。
烟叶生产经营管理能力的进一步增强为烟叶生产可持续发展创造了适宜条件。实施总量控制，保持规模稳定，实现供求平衡，加强企业内部经营管理和成本费用控制，烟叶经营效益不断提高，企业自我发展能力不断增强。
烟叶流通秩序的好转为营造良好市场环境提供了可靠保障。通过强化内部监管，全面推行并规范合同制，整顿流通秩序，统一有序、适度竞争的市场环境初步形成，烟叶资源配置效率有效提升。
（二）面临的形势
随着农业大环境的变化和烟草行业体制改革的深化，影响烟叶生产平稳发展的不确定因素增多。烟叶生产可持续发展面临的问题和挑战主要表现为：一是基础工作薄弱，烟田水利设施、调制设施、基层站点等基础设施建设有待加强；二是部分烟区生态环境、土壤质量退化，建立基本烟田保护制度、改善烟田质量的必要性和迫切性日渐凸现；三是烟叶品质与卷烟工业企业的需求存在差距，烟叶供求区域性、结构性矛盾更为突出；四是烟农种烟积极性亟需稳定，服务烟农水平有待提高。
二、烟叶生产可持续发展的指导思想和总体目标
（三）指导思想
坚持以科学发展观统领烟叶发展全局，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，坚持科学发展道路，努力保持烟叶生产的平衡、协调、可持续发展。坚持“市场引导、计划种植、主攻质量、调整布局”的指导方针，始终把稳定规模和提高质量作为烟叶工作的主要任务；坚持以人为本与和谐发展，认真解决好烟叶基础队伍和烟农队伍建设问题，完善工业反哺农业政策，认真解决好“三农”问题，不断增强烟区综合生产能力，推进烟区社会主义新农村建设；坚持服务中式卷烟战略的发展方向，以加强基础设施建设、管理创新和技术进步为突破口，不断提高中国烟叶的整体生产水平和有效供给水平，为烟草行业持续、稳定、协调和健康发展提供坚实基础。要重点把握好以下原则：
必须保持平稳发展。稳定规模是烟叶生产可持续发展的基本前提。要严格按照国家计划组织生产和收购，坚持总量控制，全面推行合同制，实现种植规模的基本稳定。要综合考虑我国卷烟工业的原料供应和出口需求，确保供需总量平衡和结构优化，避免“大起大落”，实现平稳发展。
必须不断深化改革。形成更具活力的体制环境是实现烟叶生产可持续发展的必然要求。要在国家烟草专卖制度下不断深化以市场为取向的改革，完善烟叶生产组织管理体系，理顺各环节利益分配关系，构建更加合理的价格形成机制，更大程度地发挥市场在烟叶资源配置中的基础性作用，不断提高资源配置效率。要加强宏观调控和企业内部监管，努力构建良好的市场秩序和环境。
必须提高科技和管理水平。实现烟叶生产的可持续发展要紧紧依靠科技与管理进步和劳动力素质的提高。要大力推进科技创新，推动技术与管理进步，切实加强人力资源建设，努力提高烟农队伍、烟叶生产技术辅导队伍和经营管理队伍的整体素质，着力加强烟叶科技创新体系建设，不断提高科技对烟叶生产的贡献率；探索推广“良好烟叶生产操作规范”，改进烟叶生产组织管理方式，提高烟叶工作整体水平。
必须加强统筹协调。烟叶生产要放在整个大农业和整个烟草产业体系中来统筹规划，努力做到自然、经济、生态以及烟草农工商协调发展。要有效整合各种资源要素，对自然、经济、管理、技术等各方面条件较好，具有比较优势的地区和企业进行重点扶持。要高度重视烟草“三农”问题，加大工业反哺农业力度，改善烟区环境和生产条件，提高烟叶质量和综合生产能力，维护烟农利益，推进和谐烟区和社会主义新农村建设。
（四）总体目标
以市场为导向，科学合理配置资源，加大主产区生态环境保护和基础设施建设力度，持续改进烟叶质量，提高烟叶可用性，确保烟叶种植规模、烟叶数量相对稳定，保持烟叶资源长期稳定供应，有效支撑和实现中式卷烟原料的有效供给。根据我国卷烟4000万箱的生产规模以及国际市场的需求，到“十一五”末，全国年种植烟叶面积保持在1500万亩左右，烤烟平均亩产达到130公斤以上，计划总收购量达到4000万担左右，年出口量300万担上下，工商库存维持在6000万担片烟左右，烟叶品质和加工质量总体上满足卷烟工业企业和出口的要求；白肋烟、香料烟等其他类型的烟叶能够满足市场的需求，保持烟叶总量供需平衡，努力实现烟叶生产的“稳定、优质、生态、安全”。
三、烟叶生产可持续发展的主要任务和措施
（五）稳定种植规模，建立基本烟田保护制度
稳定种植规模，实现供需平衡是烟叶生产的首要任务。要从我国卷烟市场总量扩张余地较为有限的客观实际出发，合理确定我国烟叶的种植规模和收购数量，切实加强总量控制，努力实现平稳发展。
稳定种植规模，首先要确保种植区域的相对稳定。要在总量控制的前提下，充分发挥市场配置烟叶资源的基础性作用，坚持“适度发展南方烟区，稳定巩固黄淮烟区和北方烟区”的总体指导方针，南方烟区遵循“区内调整布局，择优规划新区，适度扩大规模”原则，烟叶数量宜掌握在全国总量的80%～84%；黄淮烟区遵循“择优布局，重点扶持，稳定总量，平稳发展”原则，烟叶数量宜掌握在全国总量的10%～14%；北方烟区以生产优质填充型烟叶为主，适时调控种植规模，烟叶数量宜保持在全国总量的6%左右。加强和改善计划管理，不断优化烟叶生产力布局，将烟叶种植向自然生态条件适宜、能够轮作、技术基础较好、种烟效益较高和具有一定规模且有稳定市场前景的地区转移，最大程度地提高烟叶生产的集中度。至“十一五”末期，使全国30万担以上的地市级公司收购量比重达到90%左右，数量40个左右，其中100万担以上地市级公司稳定在10个以上；5万担以上种烟县达到400个左右，逐步减少5万担以下的种烟县。
稳定种植规模，必须保持烟农队伍的相对稳定。要进一步全面推行合同制，把合同制作为落实种植计划的关键措施，充分发挥合同落实国家计划、指导烟农生产的积极作用，切实维护合同的严肃性，维护烟叶生产和流通秩序的稳定；通过签订种植收购合同，严格履行合同条款，为烟农提供优质服务，维护烟农正当利益，稳定烟农队伍，保持烟叶总量稳定。至“十一五”末期，全国种植收购合同数量稳定在350万份上下。
稳定种植规模，必须保持种烟田块的相对稳定，建立基本烟田保护制度。我国常年种植烟叶1500万亩左右，考虑轮作要求，遵循生态优先、相对集中的原则，在生态环境优越、水土资源丰富、社会经济适宜的烟区，选择土壤营养协调的宜烟田块，依照法定程序、行政程序、契约合同或村民自治等形式，确定基本烟田保护区，遵循全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针，建立基本烟田保护制度。利用信息技术、遥感技术等现代化手段，规范基本烟田管理，建立基本烟田数据档案。至“十一五”末期，全国规划保护基本烟田3000万亩左右，其中南方和黄淮烟区占94%左右，北方烟区占6%左右。
（六）改善环境条件，加强烟叶基础设施建设
基本烟田保护区要建立以烟为主的耕作制度，突出烟草在整个轮作制度中的主体地位，根据当地光、热、水资源、作物的生育期、轮作制度中养分的平衡协调供应等因素，科学安排茬口、轮作作物和耕种方式，到“十一五”末轮作烟田面积要达到种烟总面积的50%以上，初步解决轮作问题。
加大基本烟田土壤改良力度，重点解决部分烟田结构不良、酸碱不当、营养失调、病原量多等问题；通过合理轮作、秸秆还田、绿肥掩青、等高种植、规范农用化学品使用等措施，保护和培肥地力，提高烟田综合生产能力。建立科学的基本烟田开发利用和治理保护的监测管理机制，通过对烟田生态系统的结构、功能及其变化趋势进行连续监控，构建各具特色、持续平衡的烟叶生产生态体系、基本烟田质量管理和监测信息系统及预警体系。
要按照“充分论证、科学规划、编制预算、筹集资金、搞好试点、分期实施、规范运作、加强监管、确保效益”的指导思想，以及“加强规划、明确重点，抓好试点、稳步推进、明确责任、落实到户、加强检查、搞好监管”的建设原则，紧紧围绕基本烟田，科学确定标准，因地制宜地开展基础设施建设。按照区域水资源状况、烟草需水规律以及相关技术标准，以建设小水窖、小水池、小水坝、机（水）井以及配套沟渠、管网为重点，加快基本烟田水利设施建设，全面实现水利设施配套；以构建全国集约化烘烤体系为重点，逐步实现烟叶集约化烘烤设施配套；优化烟叶基层站、复烤企业布局，加强标准化烟叶基层站建设，完善烟叶收购、仓储、加工设施，逐步形成完整的烟叶物流系统；以减轻烟农劳动强度为重点，因地制宜地推行烟用小型农机具，逐步实现烟叶生产半机械化、机械化作业；以方便烟农机耕作业为重点，逐步完善烟田路网建设。
至“十一五”末，新建、完善一批集蓄、灌排水设施，保证3000万亩基本烟田灌排需要；新建、改建一批集约化烘烤设施，保证50%以上的烟叶实现集约化烘烤；优化烟叶基层站资源配置，完善2500个左右标准化基层站基础设施建设，满足组织烟叶生产、收购的需求；优化烟叶加工资源配置，形成合理的打叶复烤企业布局，满足4000万担烟叶加工要求；基本实现烟区路网配套；普及推广烟用小型农机具。
（七）提高质量水平，加快技术创新推广步伐
持续提高烟叶质量水平是烟叶生产的重要目标之一。要围绕提高烟叶品质这个中心，切实加强技术创新和技术推广能力建设。逐步完善以研究院所、行业试验站、技术中心以及基层技术推广机构为主体，社会智力资源广泛参与的烟叶技术创新推广体系；构建烟草种质资源信息平台、烟叶质量评价及有效使用信息平台、烟区生态环境及烟叶生产基础设施信息平台，烟区综合减灾减害技术四大信息平台；重点解决对烟叶生产有重大影响的基础性、关键性和前瞻性的技术问题，努力培育烟叶生产核心技术，提高核心竞争力。
加强育种工程研究，育引结合，加快新品种选育进程，着力培植区域特征明显，适应知名品牌、名优品牌配方需求的优良品种，加强配套生产技术研究，最大程度地挖掘品种的质量潜力；深化研究以烟为主的耕作栽培技术，建立基本烟田评价和质量管理体系，加强水分及养分全周期综合管理研究，为优质烟叶生产提供良好可靠的自然条件；建立健全病虫害综合治理技术体系，实施有害生物区域统防统治工程，控制病虫草害，保障优质烟叶生产；建立灾害天气等自然灾害预警机制，加强预警技术研究和能力建设；研发智能化密集式烘烤设备、设施和科学烘烤工艺，不断提高烤后烟叶质量；探索卫星遥感等现代信息技术在烟叶生产与管理中的应用研究；加强叶组加工技术、叶组配方技术研究，改进复烤加工工艺，提高烟叶有效使用水平；推进烟叶目标质量与配套生产技术体系研究。
加快科技成果转化，加大适用技术推广应用力度，不断增加烟叶生产科技含量。到“十一五”末，全国烟田漂浮育苗移栽面积达到80%以上，测土平衡施肥面积达到90%以上，集约化烘烤技术应用达到50%以上，病虫害预测预报网络覆盖面积达到90%以上，其中统防统治面积占75%以上，优质烟叶生产示范面积达到10%以上，烟叶生产科技贡献率达到60%左右。
（八）转变发展观念，努力提高经营管理水平
要树立集约化经营的管理思想，坚持走内涵式发展的道路。转变粗放的烟叶生产管理方式，实行精细化管理，积极推行烟叶生产全面质量管理，对烟叶生产和经营的全过程进行控制，走标准化、规模化、专业化发展之路，努力提高企业自我发展的能力，推进经济增长方式的转变。
保持烟叶生产稳定，提高烟叶工作整体水平，必须重心下移、着眼基层、突出服务、加强基础。产区县级烟草部门和烟叶基层站作为行业的基层单位，要突出烟叶生产收购、技术推广、服务烟农的功能和作用，完善基础设施，切实加强执行能力建设。要加强对基层技术辅导人员的考核，稳定基层技术辅导队伍。规范基层站工作流程，形成一套完整、规范和标准化的基层站工作流程和作业制度，加强基层队伍管理，提高技术推广到位率和整体工作水平；要规范产前投入物资或补贴资金管理，加强烟叶的经营核算工作；要强化信息技术运用，加强烟叶物流管理，提升烟叶经营管理水平。
以人为本，优化用人机制，健全激励约束机制，建立教育培训制度，逐步培养高素质的烟叶生产、经营管理以及烟农队伍。要以优化烟叶人才资源配置为目的，建立和完善烟叶人才任用选拔制度，加快建立“进得来，留得住，出得去”的用人机制；推行专业技术职务聘任制和职业资格证书制度，以烟叶人才资源能力建设为核心，建立以能力和业绩为主、符合烟叶工作实际的科学的人才评价机制；加快分配制度改革，探索推行评聘分离、竞聘上岗、薪酬结合，明确岗位职责、工作目标、培训考核机制和奖惩办法，建立权、责、利明确的有效激励和约束机制，充分调动和保护基层技术辅导人员的积极性。
要进一步认真落实国家烟草专卖局、中国烟草总公司（以下简称国家局、总公司）《关于加强烟叶技术推广队伍建设的意见》的精神，按照“定编定岗、公开招聘、持证上岗、岗位培训、以岗定酬”的原则，积极推进基层烟叶技能人员、专业技术人才和经营管理队伍建设。到“十一五”末期，要实现每300～400亩烟田配备1名烟叶生产技术辅导员，并持证上岗；烟叶基层站站长应具有中专以上学历，取得高级技能及以上资格证书，或具有农艺师任职资格；每个烟叶基层站要配备至少1名农艺师或技师，30万担以上地市级公司要配备至少1名高级农艺师。
（九）突出服务意识，提高专业化服务水平
要坚持市场导向，增强服务意识，提高服务水平。烟农、烟草公司、卷烟工业企业共同构成烟叶生产经营的产业链和价值链，产区烟草公司提供的服务是实现烟叶价值的桥梁与纽带。
烟农是我国烟叶生产的基本主体，烟农的积极性最终决定烟叶生产规模和质量水平。要不断提高对烟农的社会化、专业化服务水平，解决种烟比较效益、劳动强度和技术复杂性等方面的问题，为烟农营造相对简单、轻松和放心的种烟环境，保持农民种烟积极性的相对稳定。建立烟农定期培训制度，完善基层技术推广体系，配套相关培训设施，提高服务烟农水平。
进一步创新烟叶生产组织方式，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，根据自愿、有偿的原则引导烟农依法流转土地承包经营权，积极发展适度规模种植，重点发展10亩以上的种烟户以及多种形式的烟叶经济合作组织，建设一批适度规模种植专业村。坚持烟叶合同种植方向，不断深化完善合同制，规范合同签订的程序，按照“全面推广、一次到位、明确权责、完善提高”的原则与烟叶种植主体签订好合同。探索完善“烟草公司+农户”、“烟草公司+卷烟工业企业+农户”等烟叶产业化模式，完善烟叶生产社会化、专业化服务体系，提高烟叶生产的专业化和组织化程度，逐步解决烟叶千家万户种植与卷烟品牌规模生产的矛盾。到“十一五”末，力争10亩以上合同种植总面积达到50%左右，逐步减少3亩以下烟农种植比例。
产区烟草公司要根据卷烟工业企业对烟叶质量和供应的要求，在烟叶质量特征培育、质量控制和持续稳定供应等方面提供优质服务。要通过履行购销合同规范工商交接，保证工商交接等级合格率和等级纯度，为卷烟工业企业提供足量优质合格原料。
要树立全球烟叶资源统筹配置观，在立足国内产能资源的同时，在国外建立优质烟叶采购和生产基地，稳定进口烟叶货源；选择生态环境条件适宜地区，通过配套基础设施、创新生产及管理技术，建立稳定的优质烟叶生产基地，利用国内、国际两个市场为中式卷烟的发展夯实原料基础。
（十）不断深化改革，完善烟叶生产体制和机制
要不断深化改革，努力为烟叶生产的可持续发展提供有力的体制、机制和政策保障。进一步强化市场取向，建立市场机制与宏观调控有机结合的可行方式，形成既适应专卖制度要求又适应市场经济发展需要的生产经营体制。完善适度竞争机制，在坚持总量控制的前提下，建立以市场需求为核心的计划调控机制，不断提高资源配置效率。
产区地市级公司与卷烟工业企业要遵循互动、互信、双赢的原则，以市场为导向，以共同发展为目标，根据中式卷烟品牌配方个性化需求，制定规划，明确目标，积极行动，多种形式加快厂办基地建设步伐。一是卷烟工业企业和产区公司联合投资，共同开发烟田，风险共担，效益共享，主要满足工业企业的需要；二是卷烟工业企业与产区建立长期稳定的技术交流和供货关系，定点生产，定量供应；三是投资打叶复烤企业，参与其改制改造、仓库建设等，并提供管理和技术的支持，保证卷烟工业企业生产需要。卷烟工业企业要加大对基地的支持力度和参与程度，基地要确保烟叶质量满足卷烟生产配方的要求，使厂办基地工作取得实质性的进展，形成稳定的产销关系，力争“十一五”末达到重点地市级公司90%的烟叶基地化生产，重点卷烟企业90%的烟叶原料基地化供应。
要完善烟叶价格政策，理顺利益分配关系。按照《中华人民共和国烟草专卖法》要求，认真执行烟叶国家统一定价政策，维护烟叶价格的严肃性；综合考虑市场供求关系、烟叶成本费用、国际烟叶市场价格、国家宏观经济政策和烟区社会经济条件等因素，合理确定烟叶收购和调拨价格，以保障烟农收入为基点协调各方利益关系，努力实现烟叶生产经营的良性发展；维护烟叶价格政策的稳定性和连续性，科学确定不同区域、不同等级的烟叶价差，引导烟叶生产向优质化方向稳步发展；重视抓好价格制定和调整的基础工作，建立健全烟叶成本信息采集与分析系统，加强完善烟叶价格的宏观调控和管理，使制定的价格更加符合烟叶生产实际。
要积极制定“工业反哺农业”政策，加大烟叶生产投入扶持力度，帮助烟农消化部分生产成本，维持合理的种烟比较效益；要充分调动各方的投入积极性，建立烟叶生产长效投入机制，形成烟草系统、地方政府和烟农共同投资的良好机制，努力增强烟叶产区的自我发展能力；不断优化投资结构，集中必要的资金，有针对性地扶持重点产区、重点领域和重点项目，切实提高资金使用效率；加强对补贴资金的监督和管理，避免损失浪费和无效投入，杜绝投资建设过程中的各种不规范行为。
建立风险救助机制，在有条件的地区积极探索建立和完善烟叶生产风险基金制度，对发生重、特大自然灾害的烟农给予适当补助，减少种烟的风险与损失，增强烟农信心和稳定烟农队伍；积极引入烟叶商业保险，推动烟草公司与烟农共同投保制度，不断扩大烟叶保险种类和保险范围；建立完善烟叶储备调节机制，积极应对国际、国内烟叶市场波动对行业整体发展的不利影响。
打叶复烤企业要依据全国烟叶资源状况，合理安排布局。必须坚定不移地按照国家局、总公司制定的“工商联手、共同投资”的要求，进行体制改革，组建有限责任公司，切实按公司制要求建立法人治理结构；国家局、总公司鼓励打叶复烤企业间输出管理与技术，有条件的可积极探索联合重组、托管等改革方案。必须严格执行《中华人民共和国烟草专卖法》，按照签订的加工合同进行复烤加工，严禁无合同、超合同加工，坚决杜绝加工系统外烟叶；要不断强化各项基础管理，稳定、提高产品质量。
（十一）加强组织领导，切实保证纲要贯彻落实
要统一思想，提高认识，切实把烟叶生产可持续发展规划作为一项事关行业全局的重大战略任务来抓。国家局、总公司成立烟叶生产可持续发展工作领导小组，指导、监督全国烟叶生产可持续发展工作；有关省级局、省级公司要设立专门机构，按照本纲要的精神和要求，结合实际，科学制订本省烟叶生产可持续发展规划，认真组织实施。在规划实施过程中，要尊重农民意愿，尊重自然规律和市场规律。要积极探索市场经济条件下规划实施的有效机制，努力改善和加强宏观调控，切实发挥规划的导向作用。要积极争取各级政府及有关部门的支持，加强综合协调，确保规划目标和任务得以顺利完成。
在本纲要实施过程中，将根据社会经济状况和行业发展环境的变化，适时调整预期发展目标和政策措施。为实现本纲要提出的目标，国家局、总公司将分阶段制定配套文件并陆续发布。
卫生部、国家中医药管理局关于切实加强农村中医药工作的意见
卫生部 国家中医药管理局
卫 生 部
文件
国家中医药管理局
国中医药医[1999]19号
卫生部、国家中医药管理局关于切实加强农村中医药工作的意见
各省、自治区、直辖市及计划单列市卫生厅（局）、中医（药）管理局，新疆生产建设兵团卫生局：
党的十一届三中全会以来，我国的农村中医药（含民族医药、中西医结合，下同）工作取得了显著成绩，中医药在农村卫生工作中发挥了重要的作用。农村中医医疗机构（含民族医、中西医结合医疗机构，下同）有了较快发展，到1997年底，全国县级中医医院已达1800余所，医院的医疗水平和综合服务能力在稳步提高；农村中医药队伍得到迅速发展，为农村中医药工作的开展奠定了良好的基础。然而，由于农村中医药工作基础仍然较差，依然存在资源短缺、人才不足、技术力量薄弱等问题。在建立社会主义市场经济体制的新形势下，农村中医药工作面临新的发展机遇，也面临严峻的挑战。
中医药是中华民族优秀的传统文化，是我国卫生事业独具的特色和优势，是宝贵的卫生资源，在农村具有深厚的基础。中医药在防治农村常见病、多发病，特别是老年性、功能性、慢性非传染性疾病方面，具有明显优势。中医药疗效可靠，成本相对低廉，又为广大群众所接受。发展农村中医药，有利于缓解过快增长的医药卫生费用与农民群众经济承受能力的矛盾，对实现人人享有初级卫生保健的战略目标，具有重要的作用。
为了认真落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，贯彻党的十五届三中全会精神，促进农村中医药工作的发展，发挥中医药优势，以满足广大人民群众特别是九亿农村居民对中医药服务的需求，为实现人人享有初级卫生保健目标，保护和增进广大农村居民的身体健康，全面推进农村经济发展和社会进步，建设富裕、民主、文明的社会主义新农村做出应有的贡献，现就切实加强农村中医药工作提出如下意见：
一、农村中医药工作的指导思想和奋斗目标
（1） 今后一个时期我国农村中医药工作的指导思想：高举邓小平理论传大旗帜，以党的十五大和十五届三中全会精神为指导，认真落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，进一步加强对农村中医药工作的领导，主动适应社会主义市场经济的发展，按照国家农村卫生工作的总体部署，充分发挥中医药的特点和优势，根据农村的经济发展程度和农村居民生活水平，提供多种形式的中医药服务，为保护农村居民健康，加快农村经济发展和社会进步做出贡献。
（2） 农村中医药工作的奋斗目标：到2000年底，初步建立起适应本地区实际需求的农村中医药服务网络，加强县级中医医建设，乡镇卫生院积极开展中医药业务，并在乡村医生的正规化、系统化培训中强化中医药防病治病知识，基本满足农村初级卫生保健服务对中医药的需求。到2005年，建立起比较完善的农村中医药服务体系，县级中医医院综合服务能力和中医专科（专病）建设水平有较大提高，乡镇卫生院有一定的中医药防病治病能力，多数村卫生室的乡村医生具备中医药基本知识，使中医药在农村初级卫生保健中发挥更加重要的作用。
（3） 农村中医药工作应遵循以下原则：
坚持为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务的根本宗旨，围绕农村卫生工作、中医药工作的任务和目标，与农村经济和社会发展相协调，加快农村中医药事业的发展。
坚持深化改革，主动适应社会主义市场经济的发展，不断拓宽服务范围，增强服务功能，提高服务质量和效益。
坚持以人才培养为重点、科技进步为依靠，优化队伍结构，积极推广、应用适宜技术，提高农村中医药队伍整体素质和中医药学术水平。坚持一网多用，突出抓好县级中医医院建设，带动乡、村两级中医药业务的开展。
坚持因地制宜，分类指导；加强领导，增加投入；点面结合，整体推进。
二、深化农村中医药工作改革，积极适应农村经济发展和农村居民健康需求
（4） 农村中医医疗机构要坚持以为广大农村居民健康服务为中心，以广大农村居民对中医药的需求为导向，转变观念，深入社区、家庭，拓展服务范围，丰富服务内容，充分发挥中医药在预防、医疗、康复、保健和健康教育中的优势与特色，逐步满足广大农村居民对中医药服务的多样化需求。
（5） 要按照建立城镇职工基本医疗保险制度和发展与完善农村合作医疗制度的要求，进一步深化农村中医医疗机构尤其是县级中医医院的内部运行机制改革，从过去注重数量转到更加注重质量和效益的轨道上来。要以人事制度和分配制度改革为重点，通过优化结构、减员增效、强化管理，实行按事设岗、双向选择、竞争上岗、员工聘任制和合同制，建立科学的业绩评估和奖励制度，将分配和业绩挂钩，形成有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的内部运行机制，提高医疗质量和服务水平，向质量要效益。
（6） 要努力降低医疗成本。在为广大农村居民提供优质、高效的中医药服务的同时，要充分考虑农村居民的承受能力，充分发挥中医药诊疗成本相对低廉的优势，杜绝浪费，严禁开“大处方”、“人情方”以及滥检查。
三、进一步加强县级中医医院建设，更好地发挥其龙头指导作用
（7） 要按照区域卫生规划的要求加强县级中医医院建设，特别是对于医疗条件不适应社会需求的县级中医医院，要采取有效措施，进一步加强基础设施配套建设，争取在较短的时间内解决县级中医医院医疗用房不足，特别是危房、租房问题；改善医疗设备条件，使医疗设备的配置与其承担的任务相适应；改善中医医院的就医环境，满足人民群众不断提高的中医医疗消费需求。
（8） 以提高中医药学术水平和临床疗效为核心，在突出中医药特色和发挥中医药优势、加强中医专科（专病）建设的同时，加快提高县级中医医院的综合服务能力和急诊抢救能力。要遵循主体发展和开放兼容相结合的原则，吸收和利用现代科技成果，加强县级中医医院规范化、标准化建设。
（9） 努力提高县级中医医院的管理水平。当前着重要提高县级中医医院院长的综合管理素质，要不拘一格把具有改革开拓精神、懂经营、善管理的人才选拔到医院领导岗位上来。同时，各省、自治区、直辖市中医（药）行政管理部门要加快实施院长培训、轮训制度。
（10） 继续抓好全国县级示范中医医院建设，实行动态管理，要有计划地滚动发展。各省、自治区、直辖市中医（药）行政管理部门可确定一些省级示范单位，同时要注重积累县级中医医院改革、建设与发展的经验，发挥示范中医医院的辐射、带动作用，从整体上促进县级中医医院的发展。
（11） 各省、自治区、直辖市中医（药）行政管理部门要组织对符合区域卫生规划，但在建设与发展中面临困难而难以满足农村居民需求的县级中医医院实施人才、技术、管理、设备等方面的帮扶，使其逐步走出困境。组织并鼓励办得好的中医医院利用各种方式开展跨省、自治区、直辖市的对口帮扶。
（12） 充分发挥县级中医医院在农村中医药工作中的龙头指导作用。县级卫生行政管理部门要利用县级中医医院在中医药人才、技术、设备等方面的优势，充分发挥其对乡村中医药业务的带动、指导作用。县级中医医院要积极利用现有的农村三级医疗预防保健网，主动采取接收培训、技术下乡、巡回医疗、定期义诊、推广适宜技术和科技成果等办法，加强对乡村中医药业务的指导。
四、充分发挥中医药的作用，提高乡（村）卫生院（室）的中医药服务能力
（13） 乡镇卫生院在深化内部管理体制和运行机制改革、提高技术能力和业务水平的过程中，要注重发挥中医药在农村卫生工作中的作用，使中医药技术服务参与到医疗、预防、保健的全过程；有条件的中心卫生院要根据当地的常见病、多发病，逐步形成中医专科（专病）特色和优势；乡镇卫生院要积极向村卫生室人员传授中医药理论和技术，指导村卫生室的中医药工作。
针对当前乡镇卫生院中医药人员缺乏的状况，一方面要积极引进中医药人才，另一方面也可在乡镇卫生院现有的西医人员中选拔学员，举办西医离职学习中医班。
（14） 村卫生室要积极应用中医药常规诊疗技术，特别是简便价廉、安全有效的中医药疗法防治疾病，并配备必要的中成药。要向群众宣传中医药科普知识，并积极利用当地资源，自种、自采中草药，降低医疗成本，让广大农村居民受益。
（15） 各地对在农村个体开办中医医疗机构，要根据当地实际情况统筹规划，按照《执业医师法》和《医疗机构管理条例》的有关规定审批，并加强监督管理，同时要采取有力措施，帮助他们不断提高医疗技术水平和服务质量。
五、 采取有效措施，加强农村中医药人才的培养
（16） 通过推进高、中等中医药教育招生、分配等制度改革，疏通高、中等中医药院校毕业生通向农村的渠道；办好中医药职业技术学校，招收农村青年学习中医药；继续开办面向农村的中医药自学考试，形成高等教育、职业教育和成人教育并举，学历教育与非学历教育相结合，多层次、多形式、多途径为农村培养中医药人才的格局。同时，要根据农村中医药工作的实际需求，改革教学内容和培养模式，更好地为农村培养适用的中医药人才。
（17） 重视县、乡医疗卫生机构中中医药人员的在职教育，积极推进住院中医师规范化培训制度，建立有效的激励和约束机制，按照《执业医师法》中有关执业医师培训考核的规定，采取继续教育、岗位培训以及多种形式的成人教育，制定切实可行的培训计划并认真组织实施，努力提高这部分中医药人员的业务水平。认真实施国家中医药管理局提出的“在全国培训3000名县级中医医院专科（专病）业务技术骨干”的人才培养计划，遴选好培训对象，确保计划落到实处。
（18） 按照乡村医生能运用中西医两法防治疾病的要求，要将中医药内容列入乡村医生资格考试、在职培训考核中；在开展乡村医生职称评定的地区，在职称评定时要考核有关中医药内容。同时，各级卫生、中医（药）行政管理部门要为乡村医生的培训提供必要的条件以及有关优惠政策，制定培训计划、编写配套教材、加强师资培训、提供补助经费等。
五、依靠科技进步，不断提高农村中医药的服务水平
（19） 县级中医医院要树立“科教兴院”的战略思想，高度重视科技成果的利用和推广。要积极挖掘、整理当地名老中医的经验，有条件的县级中医医院要组织科学研究，重点是针对严重危害当地群众健康的常见病、多发病，充分利用县、乡、村三级中医药服务网络，进行临床观察与联合研究，并将研究成果迅速服务于临床。
（20） 积极有效地向农村推广中医药适宜技术。各级中医（药）行政管理部门要探索、建立适宜技术推广的新机制，调动技术持有者的推广积极性；在中医医院评审、执业中医医师和乡村医生的培训考核等工作中，对中医医疗机构、中医人员应用中医药适宜空技术提出要求。国家中医药管理局和各省、自治区、直辖市中医（药）行政管理部门要对成本低、疗效好、适合农村和基层使用的适宜技术进行筛选、发布。在县级中医医院推广适宜技术，以中医药新技术、新方法、新产品为主，并要与专科（专病）建设相结合；在乡村主要推广常规的中医药诊疗技术、方法，并要与乡村医生的在职培养培训相结合。
（21） 面向农村推广应用中药新产品。各级中医（药）行政管理部门要组织好高效、优质中成药新产品的筛选工作，积极向广大农村推荐；同时加强与药品生产、经营单位的协调合作，在确保质量的前提下，采取降低产品包装标准、减少流通环节等措施，减少生产、经营成本而降低价格。
七、 切实加强领导，整体推进农村中医药工作
（22） 各级卫生行政管理部门要充分认识加强农村中医药工作的重要性，切实加强领导，把农村中医药工作列入本地区卫生发展的总体规划，并根据当地的卫生发展规划，制定中医药工作的年度计划，定期研究和解决农村中医药工作中存在的问题，促进本地区农村中医药工作的健康发展。
（23） 在实施区域卫生规划中，要贯彻“中西医并重”的方针，重视县级中医医院在继承发扬中医药学、满足人民群众对中医药需求、指导农村中医药业务等方面的地位，充实、巩固现有的机构；在实施各项医疗保险制度改革中，要把农村中医医院与同级综合性医院同等对待。
要充分发挥中医药在农村初级卫生保健中的作用，认真总结实施农村初级卫生保健第一个十年规划目标中中医药工作的经验，加强调查研究，在第二个十年规划目标中充实完善中医药工作指标，并制定切实可行的实施方案，促进农村中医药的发展。
（24） 国家中医药管理局从1998年开始设立农村中医工作专项资金。各地要为农村中医药工作的发展提供必要的物质保障，每年都要安排一定的专项经费，用于发展农村中医药事业。各级中医（药）行政管理部门要管好用好这部分资金，要相对集中财力，逐步解决本地区农村中医药工作中的突出问题，并建立资金使用效益评估制度。
（25） 继续开展全国农村中医工作先进县创建工作，各地要按照《全国农村中医工作先进县（市、区）建设标准》开展创建活动，争取到2000年底全国有100个县（市、区）列入建设范围，到2005年底全国再有一批县（市、区）列入建设范围。各省、自治区、直辖市中医（药）行政管理部门也可选择农村中医药工作较好的县（市、区）开展省级创建活动。要认真总结推广建设经验，发挥农村中医工作先进县的示范、带动作用。
（26） 要加强职业道德教育，开展创建文明行业活动，教育广大中医药人员弘扬白求恩精神，发扬中医的传统美德，树立救死扶伤、忠于职守，受岗敬业、满腔热忱，开拓进取、精益求精，乐于奉献、文明行医的新风尚。对模范农村中医药工作者和先进集体，各级政府和卫生行政管理部门要大力宣传，表彰奖励。积极组织和开展“三下乡”活动。要完善民主监督制度，坚决纠正不正之风，树立中医药行业的良好形象，加强社会主义精神文明建设。
各地可结合本地区实际制定实施办法，确保本《意见》的各项任务真正落到实处。国家中医药管理局对各地贯彻落实《意见》的情况，将在适当时期进行检查。
卫生部 国家中医药管理局
一九九九年四月二日
